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國土資源部信息中心課題組負責(zé)人方克定先生主持了會議，中國國士經(jīng)濟學(xué)研究會會長王先進同志參加了座談發(fā)言。除調(diào)研組成員外，來自廣東省國土資源廳、廣東省土地勘測規(guī)劃院、廣州市國土資源和房屋管理局、深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局、深圳市房地產(chǎn)研究中心、東莞市國土資源局、珠海市市政基礎(chǔ)設(shè)施土地開發(fā)管理中心、珠海市土地儲備中心等單位的16位專家參加了座談會。與會同志就閑置土地收回、廢棄地開發(fā)利用、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)競投的可操作性及與上述問題相關(guān)的土地管理其他問題的發(fā)言踴躍、緊湊，綜述如下： 一、關(guān)于閑置土地收回和廢棄地再開發(fā)利用 1．閑置土地成因和處理上的困難。從交流的情況來看，閑置土地的產(chǎn)生主要有兩方面原因；一是由于地方政府違法批地、簽訂合同時承諾的基礎(chǔ)設(shè)施等條件到期未能兌現(xiàn)、征地補償費未付清、政策多變，以及某些地方政府一些不合理的硬性規(guī)定等原因造成的，這是造成土地閑置的一個王要因素；另一方面從用地者角度，開發(fā)商違約、拿到土地不想開發(fā)或者資金不到位無力開發(fā)等。單純開發(fā)商原因造成的閑置土地比例較低，處置相對簡單，而政府原因造成的閑置土地處置起來則多較困難。 在閑置土地處理上，大家普遍反映的問題是，閑置土地收回缺乏可操作的法律依據(jù)。目前可以參考的一些法律法規(guī)對于閑置土地的界定、收回等不切合實際、可操作性差。在實際操作中不得不突破現(xiàn)有的法律法規(guī)，給收回工作帶來很大的困難。例如，閑置土地可能產(chǎn)生在申請用地全過程中的各個環(huán)節(jié)，并非只是《閑置土地處置辦法》（國土資源部1999年第5號令）中界定的取得土地使用權(quán)后才產(chǎn)生閑置土地，因此，對于取得土地使用權(quán)之前產(chǎn)生的大量閑置土地，處置起來就缺乏法律依據(jù)，很難操作。有專家認為，閑置土地從狹義上講是5號令中規(guī)定的“依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”；從廣義上講，不按規(guī)劃用途充分使用的土地都是閑置土地；閑置土地的界定也應(yīng)擴充至廣義范圍。 2．閑置土地處置的目的與手段關(guān)系。普遍認為收地是手段，盤活是目的。但盤活與收回又因各地而異。有專家認為，閑置土地以盤活還是收回為目的，應(yīng)根據(jù)各地土地市場供應(yīng)的具體情況而定，當(dāng)土地供應(yīng)大于需求時，容易造成閑置土地，應(yīng)以收回為主；當(dāng)土地供應(yīng)小于需求時，閑置土地應(yīng)以盤活為目的，以緩解供需矛盾。 3．另外，針對梁鶴年先生在“土地問題反客為主的戰(zhàn)略建議”一文中提出的我國近年來批地過多，現(xiàn)在的建設(shè)用地儲備可供未來十年之用的觀點恰國際動態(tài)與參考》，2004年第38期），專家們認為，各地的閑置土地空間差異很大，盤活利用又存在諸多困難。如閑置土地分布過于分散，大量閑置和廢棄地位于農(nóng)村，利用困難，還有的受城市規(guī)劃限制，不能滿足項目需要等。所以雖然閑置、存量土地數(shù)量不少，但供未來十年之用難以做到。 4．閑置地和廢棄地的處置方式。有專家將閑置土地處置歸結(jié)為三難：①用地觀念存在問題，有些用地者不以節(jié)約用地為原則，而是多占土地．不考慮土地的使用效益；③管理的環(huán)境存在問題，缺乏集約用地的政策引導(dǎo)；③關(guān)系復(fù)雜，由于閑置土地內(nèi)部牽扯的關(guān)系盤根錯節(jié)，使得無償回收土地基本無法實現(xiàn)。由于上述問題的存在，專家認為處置方式應(yīng)多元化，無償收回難度大，僅能適用于開發(fā)商未對土地進行前期投入且未繳納土地出讓金的情況。目前各地普遍對閑置土地的處置都是有償收回。對于處置方式專家們也提出了具體建議，如委托土地交易中心變賣、無償收回（針對開發(fā)商未進行前期投入、未繳納土地出讓金的情況）、按一定的市場價收購、放在交易中心和儲備機構(gòu)托管、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、發(fā)行土地債券等；同時建議對集約利用土地實行政策引導(dǎo)，一方面嚴格控制新增建設(shè)用地總量，另一方面存量土地供地審批權(quán)應(yīng)該控制在當(dāng)?shù)卣种?，收益?yīng)留給市縣政府，來調(diào)動盤活存量土地的積極性。 深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局的專家介紹了市里在土地集約利用方面所采取的七項行動。①提高土地開發(fā)強度和土地投資強度，限制容積率的上限和下限，建立深圳市土地投資強度等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；②出臺了“爛尾樓”處理政策，對爛尾樓的處置給予一系列優(yōu)惠政策，如在轉(zhuǎn)讓時延長土地使用年限，免除因拖欠地價款產(chǎn)生的利息、滯納金及相應(yīng)的土地使用費，允許問題樓盤項目進行合作建房或者直接置換土地使用權(quán)的受讓方，無需進行招拍掛出讓等；③積極推進“城中村”的改造，出臺了《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》。提出按規(guī)劃先行、整體開發(fā)、合理控制強度等原則，有計劃地開展城中村改造；④出臺到期房地產(chǎn)政策，對到期的房地產(chǎn)續(xù)期，補交一定地價后進入市場；⑤解決歷史遺留問題，對沒有辦手續(xù)的房產(chǎn)和不符合要求的房屋采取措施，逐步完善手續(xù)，積極盤活土地；出臺了《深圳市處理房地產(chǎn)登記歷史遺留問題若干規(guī)定》，對因歷史原因無法辦理產(chǎn)權(quán)證的情況，提出了系統(tǒng)的解決辦法；⑤依法收回閑置土地，遵從“尊重歷史”、“依法處置”、“促進開發(fā)”的基本原則，落實好國家“盤活存量控制增量”的土地利用方針，收回逾期不開發(fā)的閑置土地；①對政府儲備用地，考慮臨時出讓土地或其它方法，來提高土地利用效率。 對于閑置土地的處置，廣州市國土資源和房屋管理局已開展了多年的工作。廣州市的閑置土地具有其特殊性，國土資源部5號令中規(guī)定的取得土地使用權(quán)以后閑置的土地較少，大量存在未取得土地使用權(quán)就閑置的情況。未取得土地使用權(quán)地閑置土地又分為兩類：①政府同意用地后，用地單位未進行征地、拆遷就閑置的土地；②取得《建設(shè)用地通知書》后進行了拆遷、補償，但未取得土地使用權(quán)而閑置的土地，該類土地在廣州市占絕大多數(shù)。對第一類未取得土地使用權(quán)的閑置地，政府從1999年就開始清理，到2003年6月已清理了946宗面積約18km2，其中對于沒有前期投入的紅線地?zé)o償收回。由于未取得土地使用權(quán)的閑置土地在法律上沒有相關(guān)規(guī)定，閑置地的處置工作實質(zhì)上是頂著法律障礙開展的。而對第二類閑置地。由于用地單位已有部分資金投入，收回工作難度更大。針對廣州市的特殊情況，2003年市政府出臺了《廣州市閑置土地處理辦法》，確定了閑置土地的5種情形，并設(shè)定了特有的閑置土地處置方式，即十取得土地使用權(quán)的閑置土地，并針對各種情況詳細制定了相應(yīng)的處置辦法。依據(jù)該辦法目前已經(jīng)成功收回了一批有前期投人的閑置土地。閑置土地的產(chǎn)生和處理情況各異，涉及到方方面面問題。現(xiàn)有的法律法規(guī)的不完善，使得處置工作困難重重。以廣州市經(jīng)驗，閑置土地的處置需要靈活開展，并適時制定適合本地的處置辦法。 5.關(guān)于土地集約利用中遇到的一些其他問題。與會專家在土地集約利用方面的研究比較深入，在實際工作中也發(fā)現(xiàn)一些不利于土地集約利用的問題，如：①缺乏完善的土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)，在實際中操作困難；②目前土地使用的地價政策分類粗，土地的實際使用情況與出讓情況不吻合，在目前土地管理上沒有相應(yīng)的政策、手段、程序等來對這些問題進行后續(xù)跟蹤管理，處罰也沒有依據(jù)；③相對僵化的有關(guān)政策限制了土地的高效利用。例如，工業(yè)項目一出讓就是50年，而實際上很少有工業(yè)企業(yè)能經(jīng)營到50年，尤其是高新技術(shù)企業(yè)，其壽命更短，這也是造成土地閑置的一方面原因。因此，是否應(yīng)探討短期的、臨時性地出讓土地來促進土地的集約利用？④土地出讓價款一次性付清不盡合理，其實是變相鼓勵地方政府花將來的錢，在某種程度上也成為地方政府多上項目，隨意批租土地的根源，不利于土地的集約利用。 二、關(guān)于指標(biāo)競投可操作性的探討 梁鶴年先生在“指標(biāo)拍賣（競投）的一些想法”一文中提出通過拍賣方式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)有償提供給地方政府（《國際動態(tài)與參考》，2004年第39期），本次座談會上，與會專家針對梁鶴年先生指標(biāo)競投的設(shè)想展開討論，從不同角度發(fā)表了意見。 大多數(shù)專家認為指標(biāo)拍賣理論上可行，大體可操作，值得嘗試。主要由于當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展需要與土地資源相對短缺的矛盾顯著，用地需求和資源分布矛盾突出，實行用地指標(biāo)拍賣對抑制新增建設(shè)用地能起到一定作用，有利于集約利用土地。有專家提出指標(biāo)競投首先是一種廉政措施，有利于陽光行政。還有專家認為凡是緊缺的資源都可以交易，市場交易使資源分配更有效率，指標(biāo)競投就是解決用地指標(biāo)的分配效率問題；指標(biāo)競技與目前的制度、法律沖突不大，而且市場建設(shè)成本不高，在網(wǎng)上就可以進行指標(biāo)競投。對于竟投指標(biāo)如何操作，也進行了大膽和深入的設(shè)想。如在某一市級范圍內(nèi)70％的指標(biāo)為計劃下達，剩余30％為機動指標(biāo)，在各個鎮(zhèn)之間競投，靈活分配；在小區(qū)域內(nèi)指標(biāo)競投價高者得，但在省一級的大區(qū)域內(nèi)，綜合考慮區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)專家評審小組研究，來最終確定指標(biāo)得主；具體競投操作也可以在省級設(shè)立的網(wǎng)站上公開進行等等。 大家認為梁鶴年先生指標(biāo)競投的設(shè)想很新穎，有創(chuàng)見，但有些專家也提出了一些疑點和保留意見。集中起來主要有以下幾點：①認為理論上不可行。有專家認為土地還不能完全由市場配置，下達用地指標(biāo)是一種政府對政府的行為，不應(yīng)該通過市場手段來解決。也有專家認為用地指標(biāo)競投的標(biāo)的物差異很大，不符合競投規(guī)則，不能公平競投等等。②認為指標(biāo)競投設(shè)計有欠公平做 經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以通過競投多得指標(biāo)，而大發(fā)達地區(qū)很難通過市場得到指標(biāo)，從而影響經(jīng)濟發(fā)展速度。③認為可能起不到應(yīng)有作用，達不到預(yù)期效果。有專家認為目前部里下達的指標(biāo)并不一定能滿足當(dāng)?shù)鼐薮蟮挠玫匦枨?，很多地方農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)不夠用，在實際用地時一些地方經(jīng)常突破用地指標(biāo)。如果再實行指標(biāo)競投，有些地方能夠得到的指標(biāo)更為有限，為保證經(jīng)濟發(fā)展的緊迫需求，則可能會明里一套，暗里一套，更加不顧用地指標(biāo)，隨意突破，指標(biāo)競投成為游戲。④用地指標(biāo)競投可能引起一系列連鎖反應(yīng)，如指標(biāo)競投造成土地開發(fā)成本上升，影響地方經(jīng)濟發(fā)展后勁；也可能會導(dǎo)致其他資源如水、電、油價格相應(yīng)上漲，影響國家宏觀經(jīng)濟運行等。 專家認為如果要試驗用地指標(biāo)競投，則必須首先遵循幾項原則：①用地指標(biāo)的行政配置與市場配置要相結(jié)合，同時存在。指標(biāo)行政配置考慮地區(qū)間的公平性問題，指標(biāo)市場化配置則是考慮指標(biāo)分配效率問題；②土地利用規(guī)劃修編應(yīng)首先到位；③指標(biāo)不能有償轉(zhuǎn)讓等。 在指標(biāo)競投的具體操作上，會議也提出了一些建議。①關(guān)于行政配置指標(biāo)的確定，要綜合考慮該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、GDP、稅收、人口數(shù)量、歷年建設(shè)用地數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展趨勢等；②行政配置與市場配置的比例，可以分步走，剛開始行政多一點，后期市場多一點；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)市場配置多一點，欠發(fā)達地區(qū)行政配置多一點等；③對于拍賣底價和競投區(qū)域劃分，有專家提出拍賣底價可按新增建設(shè)用地有償使用費的2倍，以經(jīng)濟發(fā)展水平相似性來劃分競投區(qū)域；④競投收入可上繳抵新增建設(shè)用地有償使用費，或全部分配給經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。還有的專家建議可以作為土地儲備基金、基本農(nóng)田保護基金或用于征地補償和生態(tài)環(huán)境治理等多方面；⑤對于突破用地指標(biāo)的處罰，可停止下達下年行政分配指標(biāo)，取消一定年限競投資格等。 三、土地管理其他問題 與會專家還就上述兩個主題引申出來的土地管理其他問題進行了探討： 1．有專家認為土地管理大約每十年為一個周期出現(xiàn)混亂局面。1985年是個占地高潮，此后到1992年，地方政府大量批租土地，出現(xiàn)了圈地高潮，2003年又開始大量圈地。這兩個時期問題充分暴露，是抓住機會進行整頓的最佳時期，應(yīng)該進行深入研究，真正關(guān)注建立土地管理長效機制的問題。近幾年出臺的行政措施不少，但成效沒有完全發(fā)揮出來。繼續(xù)加大行政措施這種思路，是必要的，但要取得預(yù)期效果還需要研究土地經(jīng)濟方面問題，多用經(jīng)濟手段來解決問題。 2．土地產(chǎn)權(quán)和地價問題。有專家認為近年來我國對土地產(chǎn)權(quán)的研究進展比較緩慢，要盡快完善土地產(chǎn)權(quán)制度，結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度探索土地集約利用的長效機制。在土地市場的構(gòu)成中．產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)，地價是核心。土地出讓價格要體現(xiàn)公平性，為土地市場的規(guī)范性發(fā)展打下基礎(chǔ)。目前，招拍掛出讓只占很少比例，關(guān)鍵在于協(xié)議出讓的地價。協(xié)議出讓地價的隨意性是士地市場混亂的重要根源。協(xié)議出讓價格應(yīng)以土地分等定級為基礎(chǔ)，以市場價格為依據(jù)，根據(jù)上年土地交易價格。參考未來土地市場發(fā)展趨勢，經(jīng)過專家小組研究，制定協(xié)議出讓價格。另外行政劃撥土地還在無償使用，兩種價格同時并存造成土地市場的混亂，行政劃撥和協(xié)議出讓若不納入市場范圍，則土地市場永遠不能實現(xiàn)公平和規(guī)范化。 3．與會專家還廣泛談到了土地稅收問題。普遍認為要保證土地市場規(guī)范化發(fā)展和促進土地集約利用，土地稅費的改革要跟上。目前土地增值稅基本沒有執(zhí)行，地方政府基本上收不到，未能有效地發(fā)揮對土地市場的調(diào)節(jié)作用。有專家也談到國外土地稅收上的經(jīng)驗和做法，如德國通過土地保有稅和流轉(zhuǎn)稅來調(diào)節(jié)土地的流轉(zhuǎn)，美國密歇根州的土地房產(chǎn)稅收等。 四、具體建議 1．建議國土資源部修訂和完善《閑置土地處置辦法》。 2．加強運用土地稅費手段調(diào)節(jié)土地市場，國土資源管理部門應(yīng)抓緊研究土地稅，跟上未來物業(yè)稅出臺的新形勢，研究國土資源管理部門如何與稅收部門協(xié)調(diào)征收土地稅，改善現(xiàn)狀。 3 ．國家層面的土地用途分類需要細兒，目前分類比較粗，不利于土地管理和市場調(diào)控，建議立項進行專題研究。 4 ．建議在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)選擇兩、三個省或者兩、三個城市為用地指標(biāo)競投作試點。 （王鋒、李蕾、劉玲伶整理） 〔后記〕 會后偕省土地勘測規(guī)劃院史京文同志赴“珠三角”中西部轉(zhuǎn)了三天，補充幾點見聞。 江門市作為“珠三角”西部的大市（面積近9600平方公里，僅次于廣州市），城鎮(zhèn)建設(shè)占地有三次高潮；①改革開放初期，個體戶、民營企業(yè)低價購進8000-9000畝土地；②1992年“南巡”談話后有大量土地被圈占；③2002年以來，每年供應(yīng)工業(yè)用地2萬多畝（缺口仍大）、房地產(chǎn)業(yè)用地4000-5000畝。由于用地指標(biāo)緊，1998-1999年以“先收回、后補償”的方式（包括以“土地閑置費”沖抵銀行利息等）收回土地6000畝，平均每畝補償7萬元。其中包括300畝銀行抵押地，另有尚可盤活的300多畝法院查封地尚難觸動。2002年又收回土地Z000畝。有償收回土地有“三難”：一是確定補償標(biāo)準(zhǔn)難；二是在辦結(jié)過程中清理稅費難；三是估算后期投入（三通一平）工程費用難，談判艱苦。被收地人的信訪、行政復(fù)議、行政訴訟案件多。 中山市是“珠三角”的小市，面積只及江門市的1／9。其閑置土地主要形成于1992-1993年的“房地產(chǎn)熱”時期，總面積約6-7萬畝；不存在廢棄土地。中發(fā)［1997]11號文件下達以后的6年，全市建設(shè)用地基本上以消化閑置土地為主，目前除5000-6000畝查封、抵押土地外，大部分閑置土地已消化使用完畢。閑置土地處置的主要措施；①提高土地行政主管部門、鎮(zhèn)區(qū)政府和土地使用者對處置、消化閑置土地的重要性的認識；②由各鎮(zhèn)區(qū)政府或國土資源分局向用地者發(fā)出限期使用土地的通知書，促其早日投入開發(fā)或提出處置方案；③充分運用經(jīng)濟手段，依法收繳土地閑置費或有償收回土地。實施有償收回的，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，對原購入價低的，按原購入價收回，對原購入價高的，按市場評估價收回。另有4項基本程序（暫略）。在禁止異地開發(fā)土地的情勢下，市國土局正與陽江、清遠等市商洽，擬改行推介項目、合作開發(fā)土地的變通辦法。 佛山市面積3878平方公里，有閑置土地1萬畝左右，廢棄地很少。省廳每年下達用地指標(biāo)1萬畝，實際每年用地超過2萬畝。補缺口的辦法二①向省里多要一點；②從閑置土地中調(diào)配一點；③從異地（清遠、韶關(guān)、茂名、汕尾等）開發(fā)中平衡一點。現(xiàn)在異地開發(fā)的路子被堵住了（對此，市國土局持有異議，似不無道理），今后工作難度更大。收回閑置土地的難點，一是用地單位認為“有了指標(biāo)，永久占有”；二是收地行為勢必加劇企業(yè)困境；三是對存量土地的調(diào)查、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準(zhǔn)；四是收費的監(jiān)管主體不明確。盤活存量（包括閑置）土地的辦法：一是征收土地閑置費或調(diào)整地塊；二是對于土地使用權(quán)折價抵債的閑置土地，按國土資源廳《關(guān)于加快金融機構(gòu)抵債上地處置的若干意見｝）（2004）的規(guī)定執(zhí)行；三是制訂鼓勵政策，促進企業(yè)高效利用土地；四是加大土地儲備收購力度，加強土地整理。市國土局出臺了《關(guān)于閑置土地處理的若干意見》。 綜上所述，各城市土地總量、閑置土地的成因和處置情況不同。收回閑置土地的工作力度和成效，取決于城鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)下的決心。去年土地市場治理整頓提高了各級干部、群眾珍惜土地的意識，市、區(qū)、鎮(zhèn)政府更加重視存量土地的開發(fā)潛力。這為收回閑置土地創(chuàng)造了有利條件，在一部分基層單位仍有在國土資源部《閑置土地處置辦法》（1999）的基礎(chǔ)上完善相關(guān)法規(guī)制度的建議和要求。 |
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