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黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中關(guān)于加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、加快生態(tài)文明制度建設(shè)等多項(xiàng)內(nèi)容與國(guó)土資源管理工作直接相關(guān)。本文結(jié)合首都國(guó)土資源管理工作特點(diǎn)，提出應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為主線，堅(jiān)持“規(guī)劃管控是前提，統(tǒng)一登記是基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向，生態(tài)保護(hù)是紅線”的工作思路，全面深化國(guó)土資源領(lǐng)域各項(xiàng)改革。

□魏成林

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，對(duì)此應(yīng)結(jié)合首都國(guó)土資源管理工作特點(diǎn)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為主線，全面深化改革，貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)各項(xiàng)部署要求。

規(guī)劃管控是前提，要規(guī)劃先行、兩規(guī)合一

用地規(guī)劃和用途管制是前提，要落實(shí)規(guī)劃先行、兩規(guī)合一?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”，“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，“建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”。這就要求我們以“科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”為目標(biāo)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃體系。一是會(huì)同市規(guī)劃委編制集體建設(shè)用地規(guī)劃，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供用途管制和規(guī)劃安排。二是探索城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃合一，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。先從“兩規(guī)”同步調(diào)整入手，在現(xiàn)有城市規(guī)劃調(diào)整方案中加入土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整內(nèi)容，將兩個(gè)規(guī)劃合二為一，實(shí)現(xiàn)同步申報(bào)、審查和審批。三是完善土地利用總體規(guī)劃修改審核標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)劃修改中要充分考慮集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障等要求。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是基礎(chǔ)，要擴(kuò)大權(quán)能、明晰產(chǎn)權(quán)

擴(kuò)大集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地用益物權(quán)的權(quán)能?！稕Q定》提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”?！氨Ｕ限r(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”?？梢哉f(shuō)，擴(kuò)大集體土地權(quán)能，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性用地入市交易和同權(quán)同價(jià)的基礎(chǔ)。

對(duì)此，要在完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。同時(shí)，要考慮歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的復(fù)雜性，穩(wěn)步實(shí)施宅基地確權(quán)發(fā)證工作。結(jié)合建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，在確保農(nóng)民住有所居的前提下，健全宅基地退出和轉(zhuǎn)讓機(jī)制，進(jìn)一步完善集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地用益物權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能。

與此同時(shí)，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。《決定》要求對(duì)“自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記”。根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署安排，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。同時(shí)，國(guó)土資源部將建立國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，研究起草《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記辦法》。

對(duì)北京市而言，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)展各項(xiàng)工作：一是盡快成立北京市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記籌備工作辦公室，啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃轉(zhuǎn)等相關(guān)工作。以土地登記為基礎(chǔ)，結(jié)合土地用途和利用方式進(jìn)行登記，形成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記成果。二是對(duì)現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記政策法規(guī)進(jìn)行梳理，并結(jié)合下一步國(guó)家出臺(tái)的不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)，研究北京市不動(dòng)產(chǎn)登記辦法。三是建立不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)審批、交易和登記信息在有關(guān)部門(mén)之間依法依規(guī)互通共享，并推動(dòng)建立不動(dòng)產(chǎn)登記信息依法公開(kāi)查詢系統(tǒng)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向，要規(guī)范流轉(zhuǎn)、建立市場(chǎng)

首先，要規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)?！稕Q定》要求，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有了較大的增值空間，自發(fā)、隱形、無(wú)序流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較普遍。北京市國(guó)土資源局已在前期試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，立足保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，積極研究農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策機(jī)制，進(jìn)行了相關(guān)政策儲(chǔ)備。

下一步將具體研究擬訂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，確保各方利益協(xié)調(diào)平衡。綜合考慮本市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，研究確定集體建設(shè)用地入市條件、用途，以及出讓、租賃、入股等流轉(zhuǎn)方式。研究集體建設(shè)用地入市價(jià)格機(jī)制和流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，合理設(shè)置流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，維護(hù)良好的土地市場(chǎng)秩序。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及的抵押融資、稅費(fèi)收繳、集體資產(chǎn)管理、農(nóng)民社保等相關(guān)配套政策措施。

其次，推進(jìn)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房?！稕Q定》要求，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。近年來(lái)，北京局結(jié)合城鄉(xiāng)接合部地區(qū)改造工作，積極探索農(nóng)村集體土地利用新模式，利用集體土地集中建設(shè)租賃住房，促進(jìn)“瓦片經(jīng)濟(jì)”提升為“樓宇經(jīng)濟(jì)”。經(jīng)國(guó)土資源部和北京市政府批準(zhǔn)，先后啟動(dòng)了海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)唐家?guī)X等4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，著力拓展農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的有效渠道。另外，會(huì)同市相關(guān)部門(mén)擬訂了《北京市利用農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，著力確保試點(diǎn)工作規(guī)范有序、風(fēng)險(xiǎn)可控。

今后將結(jié)合北京市重點(diǎn)小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部等建設(shè)情況，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制產(chǎn)權(quán)制度改革等工作，進(jìn)一步探索農(nóng)村宅基地利用管理制度創(chuàng)新，不斷完善試點(diǎn)相關(guān)政策措施。與此同時(shí)，參照唐家?guī)X試點(diǎn)項(xiàng)目模式，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，指導(dǎo)相關(guān)區(qū)縣和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，統(tǒng)籌考慮區(qū)位功能定位、規(guī)劃實(shí)施和整體布局，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入條件和前期論證，扎實(shí)編制試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案，積極穩(wěn)妥開(kāi)展后續(xù)批次試點(diǎn)工作。

再次，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。《決定》要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這涉及重大利益格局調(diào)整，事關(guān)全局、意義重大、政策性強(qiáng)。必須切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持培育扶持和嚴(yán)格管控相結(jié)合，從法制建設(shè)、用途管制、確權(quán)登記、市場(chǎng)管控、共同責(zé)任等方面整體設(shè)計(jì)、配套推進(jìn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，一方面有待從國(guó)家層面加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)，包括對(duì)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律進(jìn)行修改，以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立；另一方面有待市級(jí)集體建設(shè)用地規(guī)劃的制定和集體土地確權(quán)登記頒證工作的完成。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)此項(xiàng)工作，要從以下四方面著手：一是待國(guó)家修改相關(guān)法律法規(guī)后，按照統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一管理的原則，把符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入北京市土地交易市場(chǎng)進(jìn)行出讓?zhuān)鸩叫纬山y(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。二是研究構(gòu)建以基準(zhǔn)地價(jià)為核心的政府公示地價(jià)體系，完善公平、開(kāi)放、透明的政府地價(jià)管理市場(chǎng)規(guī)則，引導(dǎo)各類(lèi)市場(chǎng)主體公平有序地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，促進(jìn)城市功能布局優(yōu)化和土地節(jié)約集約利用。三是進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)配置國(guó)有土地的范圍，減少非公益性用地劃撥，鼓勵(lì)盤(pán)活存量建設(shè)用地，讓市場(chǎng)在國(guó)有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。四是建立建設(shè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格，促進(jìn)地價(jià)合理回歸和土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

生態(tài)保護(hù)是紅線，要用途管制、節(jié)約集約

一方面，要建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度?！稕Q定》要求“劃定生態(tài)保護(hù)紅線。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”?！敖∪珖?guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。對(duì)此，應(yīng)促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，積極探索落實(shí)用途管制的途徑。同時(shí)，注重與礦產(chǎn)資源的勘查儲(chǔ)量、有效開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、綠色礦山建設(shè)等方面進(jìn)行有效銜接。

另一方面，要完善土地節(jié)約集約利用制度。《決定》要求強(qiáng)化節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水等市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，健全土地節(jié)約集約使用制度，從嚴(yán)、合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。為此，一是要在全市層面構(gòu)建節(jié)約集約用地共同責(zé)任機(jī)制，謀劃在市、區(qū)兩級(jí)層面形成“統(tǒng)一組織、齊抓共管、相互支撐、共同深化”的工作格局。二是要適時(shí)研究制定首都大力推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的實(shí)施意見(jiàn)，在全市層面圍繞優(yōu)化國(guó)土空間格局，增強(qiáng)首都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展空間保障的政策設(shè)計(jì)；圍繞讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的政策設(shè)計(jì)。圍繞節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)，促進(jìn)區(qū)縣功能定位的落實(shí)，推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)，提高工業(yè)用地價(jià)格。三是圍繞“節(jié)約減量、集約增效”兩條主線，切實(shí)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，開(kāi)創(chuàng)以國(guó)土資源工作保障首都科學(xué)發(fā)展的新局面。

（作者系北京市國(guó)土資源局黨組副書(shū)記、局長(zhǎng)）