隨著國防工業(yè)體制和裝備采購制度改革的不斷深入，當前法律規(guī)范中的救濟規(guī)定逐漸暴露出局限性，裝備采辦救濟問題已經成為制約裝備采辦管理效益的重要因素。分析外軍裝備采辦救濟制度建設情況，從而為完善我軍裝備采辦救濟制度提供借鑒，以便維護裝備合同雙方合法利益，促進裝備采辦目標的順利實現。

　　美軍裝備采辦救濟法律制度

　　美軍裝備采辦救濟制度有效運作的前提是擁有較為成熟的法律規(guī)范，從成文法到行政、司法判例，形式多樣、內容完整嚴謹，裝備合同糾紛處理制度的價值目標、基本內涵、運作程序、救濟途徑和方式、責任承擔方式等都予以明確規(guī)范。美軍裝備采辦救濟法律規(guī)范主要包括：

　　第一，《合同爭議法》是一部規(guī)范合同救濟問題的重要法律依據，該法對合同救濟途徑、程序等作出了明確規(guī)定。該法案的原則、價值目標和基本政策在《聯邦采辦條例》及《聯邦采辦條例國防部補充規(guī)定》中得到了充分的體現。

　　第二，《聯邦采辦條例》及《聯邦采辦條例國防部補充規(guī)定》是規(guī)范裝備采辦救濟制度的基本法規(guī)?！堵摪畈赊k條例》(Federal Acquisition Regulation, “FAR”)比較詳細地規(guī)定了采辦制度和政策，是裝備合同履行等活動的基本法規(guī)。根據聯邦政府授權，國防部制定了《聯邦采辦條例國防部補充條例》(Defense Federal Acquisition Regulation Supplement, “DFARS”)。

　　FAR和DFARS規(guī)定了有關糾紛和權益損害的認定、處理途徑、處理方式、處理程序、責任承擔方式等內容。如“FAR 33”規(guī)定了“反對、違約和訴請”;“FAR 52.233-1”明確了“違約”的內容規(guī)定;FAR 32.6和DFARS 232.6對“合同債務”內涵進行了具體闡述;FAR 42.302、DLAD(《國防部后勤部指示》)5145.1對替代性糾紛解決方式的適用范圍和適用規(guī)則作出了明確規(guī)定;DFARA附錄A還規(guī)定了軍事機構合同上訴委員會的工作規(guī)則。

　　第三，《國防部裝備采辦合同管理指南》是指導合同官解決裝備采辦糾紛和權益問題的具體規(guī)章。該指南規(guī)定了從合同簽訂前到合同終結各階段違反合同義務的處理原則、方法和程序，它是裝備合同簽訂官和合同終止官處理裝備采辦事務的“案頭書”。

　　此外，判例法在美軍法律體系中起著重要作用?？倢徲嬍稹⒙摪钯r償法院、軍事機構合同上訴委員會和聯邦巡回上訴法院都有權發(fā)布違約處理事務的行政或司法判例。這些行政或司法判例將是其機構自身和下屬機構裁決裝備采辦案件的法律依據。

　　美軍裝備采辦救濟途徑和機構

　　1.異議

　　異議是指權益受損害的承包商，就采辦糾紛事項向部局或總審計局提出書面反對意見的行為。當承包商認為部局取消招標書、終止或取消已簽訂的合同等違約情況時，即可依法對該事項提出異議。

　　在提交部局異議之前，軍方和承包商應盡最大努力在合同官一級通過公開、真誠地討論來解決提出的問題。合同官依照委任狀的規(guī)定來行使裁決權，有權處理裝備合同的賠償事宜。合同官審查與索賠有關的案件時，可以請求法律顧問和其他咨詢部門進行協助，審查后應擬定一份關于爭議問題、索賠情況及有關合同條款的說明報告，明確爭議焦點和原因，并依法作出書面處理決定。

　　合同官不能解決的異議，承包商既可向部局提出異議，也可向總審計局申請受理異議。第一，向部局提交異議的，應將異議書提交給合同官或其他指定接受異議書的官員。部局受理異議申請后，須在35天內解決合同異議問題，并在裁定書中充分說明理由、闡明部局的立場。部局不得無故延長解決異議的時間，不得妨礙由總審計局解決異議。第二，總審計局是國會的調查研究部門，是受理承包商對裝備采辦機構的異議、投訴和申訴的機構。向總審計局提交異議的，異議人必須向招標書中指定的官員和地區(qū)代理人提交一份完整的異議書副本。總審計局受理有關異議后，應向相關部局發(fā)布收到異議書的書面通知，并及時裁決合同爭議。

　　2.替代性糾紛解決方法

　　替代性糾紛解決方法(Alternative Dispute Resolution, “ADR”)是中立第三方用來協助合同當事人解決爭議問題的方法，包括協商、調解、仲裁、早期中立評估、簡易陪審團審判、“調解——仲裁”、“和解會議”和“聘請法官”等非訴訟糾紛解決方式。

　　《聯邦采辦條例》規(guī)定裝備合同當事人應盡量采用ADR的有關程序來解決合同違約，即使是在公布最后決定之前，也應該考慮并嘗試利用ADR來解決糾紛。若合同簽訂官拒絕承包商適用ADR的請求，就須向承包商書面說明不適用ADR的原因;若承包商拒絕合同簽訂官適用ADR的決定，承包商也需向合同簽訂官書面說明不同意適用ADR的特殊理由。

　　仲裁協會是一個舉足輕重的ADR裁決機構。協會可以通過ADR規(guī)定的多種方式來解決裝備合同違約問題。合同當事人申請仲裁時可以從仲裁員名冊中選擇仲裁員，也可以從仲裁員名冊之外選 擇仲裁員。仲裁員具有較高的專業(yè)技術水平和能力，能夠對當事人之間的違約進行公平公正地裁決。

　　3.訴訟

　　承包商對部局或總審計局處理決定不服的，可以向軍事機構合同上訴委員會提出上訴，也可在收到合同官處理決定后12個月內直接向聯邦賠償法院提出訴訟。

　　軍事機構合同上訴委員會按照相關法規(guī)接納承包商的上訴案件，并對合同案件進行聽訊、考證和裁決。軍事機構合同上訴委員會處理裝備合同糾紛時應遵守以下基本程序：承包商對合同簽訂官最后處理決定不服的，須在收到決定后90天內用郵寄或其他方式向委員會提出書面申請;委員會應將申請迅速歸檔，通過一個適當的命令或其他合適的方式來宣布審判工作的開始;委員會應主動組織或接受任何一方當事人的申請，安排電話會議或見面會開始預審工作，從而簡化、澄清訴訟爭議焦點，盡力促成所有爭議問題的和解;預審不能促成和解的，進入聽訊程序，當事人應出庭陳述，并按照聯邦證據規(guī)則提供合適的證據;經過委員會委員表決或高級決策小組討論決定后，委員會應根據聽證和評議情況作出書面裁決。

　　有關裝備釆辦糾紛問題不僅可以投訴到合同上訴委員會，還可以向聯邦賠償法院提起訴訟。聯邦賠償法院是美軍專業(yè)行政法院之一，聯邦賠償法院的審級相當于聯邦高級法院，對所有的合同糾紛案件都享有管轄權。在裝備采辦案件受理中，其主要負責聽證、裁決要求聯邦政府賠償的合同糾紛事務。美軍聯邦法院系統(tǒng)中還有聯邦巡回上訴法院，它是專業(yè)行政法院的上訴法院。對軍事機構合同上訴委員會或者聯邦賠償法院裁決不服的，可以向聯邦巡回上訴法院上訴。聯邦巡回上訴法院一般只審查法律問題。

美軍裝備采辦救濟制度的啟示

　　1.建立多種可替代的救濟途徑

　　我軍裝備采辦糾紛目前大多通過協商和調解解決，救濟途徑單一，不能及時有效地化解軍方和承制單位之間的糾紛。因此需盡快完善質疑、投訴、仲裁和訴訟制度，提高裝備釆辦救濟的規(guī)范性、權威性和可信度。形成協商、調解、仲裁、質疑、投訴、訴訟和舉報等多種救濟制度，構建專門的管理機構，建立順暢的運行機制，規(guī)范救濟程序，制定完善的法規(guī)制度，逐步形成協商、調解、質疑、投訴和舉報相結合、可替代、高效的裝備合同救濟制度，以順利解決日益增加的糾紛，保障裝備采辦精準高效，提高承制單位的積極性，不斷深化裝備采辦制度改革。

　　因為每一種救濟途徑都有各自的優(yōu)點和局限性，所以需根據裝備采辦糾紛的性質、難易程度、期限限制等條件，優(yōu)先選用最適當的救濟途徑，并注重多種救濟途徑的配合使用。值得注意的是，協商、調解、仲裁均建立在當事人自愿的基礎上，只要有一方不愿意選擇上述方式解決糾紛，處理制度就無法進行。然而，訴訟則不同，只要原告符合訴訟法規(guī)定的起訴條件，無論被告是否愿意，訴訟均會發(fā)生。而且法院的裁決書具有強制執(zhí)行效力，裝備采辦雙方應當自覺履行法院的生效判決，否則相對方可以申請人民法院強制執(zhí)行。

　　2.加強合同救濟機構建設

　　盡快設立裝備采辦質疑、投訴、仲裁和訴訟救濟機構，從而保障案件裁決工作依法有序進行。一是明確裝備合同質疑和投訴處理機構及職責。二是根據裝備合同糾紛處理的業(yè)務量，在大軍區(qū)以上地區(qū)設立若干裝備采辦糾紛仲裁委員會。裝備采辦糾紛仲裁委員會聘任裝備、技術、法律等專業(yè)復合型的專家為仲裁員，并明確其工作職責和工作規(guī)程。仲裁委員會組織仲裁員依法受理軍方和承制單位提交的合同案件，及時作出裁決。同時，裝備合同糾紛仲裁委員會需具有一定權威性、中立性的法人組織，各委員會之間應地位平等，互不隸屬。三是明確管轄法院，設立裝備采辦裁決法庭。應盡快通過國家法律文件明確裝備采辦事項的管轄法院，并對法院的管轄級別、管轄地域、上訴管轄、審判監(jiān)督、審判程序、保密管理等情況作出明確要求。

　　3.充分發(fā)揮合同官的作用

　　合同官(我軍稱軍事代表)對裝備采辦情況比較了解，有利于方便、快捷地解決糾紛。因此美軍已將裝備采辦合同官處理糾紛作為救濟制度的重要環(huán)節(jié)，合同官要依照委任狀的規(guī)定來行使裁決權，其有權處理除按照法規(guī)或條例實行罰款、沒收和涉嫌欺詐的索賠糾紛外的其他糾紛賠償事宜，有權根據部局政策和有關規(guī)定裁決索賠問題。合同官審查后需擬定一份關于索賠或爭議、有關合同條款的說明，明確無爭議的領域和爭議焦點，依法作出書面處理決定，并說明作出該決定的具體理由，告知承包商上訴機構、上訴期限和上訴方式等。對于該裁決，采辦機關必須服從，但承包商有權提出異議。

　　2010年5月20日，美國海軍DDG-109杰森·杜漢姆號導彈驅逐艦正在大西洋上進行海試

　　借鑒美軍賦予合同官裁決糾紛職能的經驗，構建我軍裝備采辦軍事代表裁決糾紛的權限和職責，明確其救濟范圍和程序，以充分發(fā)揮一線軍事代表的作用，方便承制單位的詢問、質疑和投訴。

　　4.完善相關法律制度

　　市場經濟是一種法治經濟，是市場行為法治化的經濟形態(tài)，只有運行于法律制度之中的市場經濟制度才真正有意義。因此，建立完整、統(tǒng)一、協調的救濟法制體系是裝備采辦救濟制度有效運行的前提。如美軍對裝備采辦救濟擁有完善的法律體系，使得裝備采辦救濟有章可循、有法可依。

　　而我軍裝備采辦救濟法律規(guī)定卻存在著缺位的問題，這已經成為制約裝備采辦管理的重要因素。因此，要著眼于裝備采辦糾紛解決的現實需要，構建起裝備采辦救濟法律制度，盡快起草《裝 備采辦質疑處理辦法》、《裝備采辦投訴處理辦法》和《裝備采辦糾紛仲裁辦法》等相關法律規(guī)定，從而明確規(guī)范救濟的途徑、機構、程序、期限要求和責任，有助于糾紛及時、有效地解決，將裝備采辦糾紛事務的處理活動全面納入法治化的建設軌道，將裝備采辦糾紛事務的處理原則、處理機構、處理程序以及相關責任等內容進行規(guī)范化、制度化。（李晨）