小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的根源及治理

小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)、建設(shè)、交易是一種無法可依的作法，但也是一種實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程需要逐步完善的創(chuàng)新舉動(dòng)，應(yīng)該在分類疏導(dǎo)的基礎(chǔ)上慎重對(duì)待。

我國房地產(chǎn)市場(chǎng)在瘋狂增長(zhǎng)的同時(shí)，問題也在不斷地積累，這是我國房地產(chǎn)市場(chǎng)由雛形到完善過程中的必經(jīng)之路。比如大量出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，盡管被定義為違法，不可否認(rèn)其存在具有不可忽視的意義。

當(dāng)然，當(dāng)住宅市場(chǎng)發(fā)展到一定階段，如果不將小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)、建設(shè)以及交易加以系統(tǒng)化和制度化管理，它的存在將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)起到一定的副作用。而對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的“整頓”將考驗(yàn)決策者的智慧。

“怪胎”的由來

長(zhǎng)久以來，商品房獨(dú)自撐起中國房地產(chǎn)“一片天”，保障房建設(shè)相對(duì)遲緩。這造成住房供需緊張和住宅市場(chǎng)畸形發(fā)展的局面，并孕育出了小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)“怪胎”。

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)有一定的合理性：一是畸形的商品住房交易擠出的另類住房供給方式；二是“合規(guī)、合法”的低端住房供給難以滿足快速城鎮(zhèn)化所刺激的住房需求；三是農(nóng)村集體土地的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出價(jià)值過低，引發(fā)開發(fā)住宅的沖動(dòng)；四是城鄉(xiāng)結(jié)合部房?jī)r(jià)升值，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工以后空置住房形成有上市交易沖動(dòng)的供給；五是集體土地的所有權(quán)及使用權(quán)屬于一村、一鄉(xiāng)、一鎮(zhèn)，宏觀上缺少統(tǒng)一規(guī)劃而住宅開發(fā)正是自主開發(fā)的結(jié)果，由于市場(chǎng)是以自由的交易行為來解決“賣給誰”的最好方式。所以，賣給誰不是小產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵問題，而是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的“無據(jù)可循”。

只有讓市場(chǎng)供需交易規(guī)則統(tǒng)一、管理標(biāo)準(zhǔn)一致、產(chǎn)權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)公平和順暢，才可能處理好大量小產(chǎn)權(quán)房問題。然而盡管小產(chǎn)權(quán)房填補(bǔ)了高房?jī)r(jià)住宅市場(chǎng)留下的市場(chǎng)空間，仍然沒有被納入“正名”的城鎮(zhèn)住房體系，也不是“規(guī)定”的農(nóng)村住宅建設(shè)及供應(yīng)體系的“嫡系”，只能成為市場(chǎng)刺激下的“私生子”，而在調(diào)控的大背景下，輕視小產(chǎn)權(quán)房對(duì)城鎮(zhèn)住房體系沖擊，缺少對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的小產(chǎn)權(quán)房的管理，必定影響住宅市場(chǎng)的交易秩序，從而阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)育和發(fā)展。

“小產(chǎn)權(quán)房”治理

自從小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)“怪胎”誕生以來，中央三令五申其違法性質(zhì)，也屢次出臺(tái)打擊措施，但卻經(jīng)?！八阑覐?fù)燃”。綜合治理小產(chǎn)權(quán)房問題，我認(rèn)為要從以下幾個(gè)方面入手。

首先，保護(hù)農(nóng)民的利益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，體現(xiàn)土地收入分配公平性，是解決小產(chǎn)權(quán)的根本問題。小產(chǎn)權(quán)的存在有其合理性，而且涉及到民生，所以，在住房供應(yīng)逐漸完善的階段，既要保護(hù)小產(chǎn)權(quán)供應(yīng)者的積極性，又要妥善處理好歷史問題，節(jié)制調(diào)控環(huán)境下小產(chǎn)權(quán)的副作用。

其次，完善城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，建立連接城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)之間的土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)規(guī)則是治理小產(chǎn)權(quán)問題的重要環(huán)節(jié)。完善小產(chǎn)權(quán)這種另類住宅使用權(quán)的監(jiān)管系統(tǒng)，保證多種住房供給與需求方式以更加科學(xué)的方式進(jìn)行交易，才會(huì)有利于城市化建設(shè)的科學(xué)化。而小產(chǎn)權(quán)房作為對(duì)長(zhǎng)久以來住宅商品房單一供應(yīng)方式的“挑戰(zhàn)”，是產(chǎn)生于住房供給方式變革時(shí)期的產(chǎn)物，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)來說，小產(chǎn)權(quán)是“怪胎”，只有完善城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)則才有可能平穩(wěn)解決小產(chǎn)權(quán)的歷史遺留問題。

第三，城鄉(xiāng)交匯地帶是國有土地與集體土地交匯處，既不同于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)土地單一國有制格局，又有別于以城鎮(zhèn)居民為購買主體的住宅市場(chǎng)交易環(huán)境，解決土地使用權(quán)及其利益分配成為建立連接城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、住房交易市場(chǎng)的難點(diǎn)之一。這個(gè)難點(diǎn)的關(guān)鍵是集體土地范圍內(nèi)多重自治的所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)、處置等一系列制度、規(guī)則的建設(shè)和完善，同時(shí)更應(yīng)該通盤設(shè)計(jì)國有土地范圍與集體土地范圍相統(tǒng)一的“大房地產(chǎn)市場(chǎng)”運(yùn)行的路徑。

因此，建立集體土地開發(fā)規(guī)則，設(shè)計(jì)集體土地宅基地流轉(zhuǎn)方式、完善多種住房交易的公平制度，明確各種住房供應(yīng)的監(jiān)管制度，比用行政的“倒逼”手段打壓小產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)和流通的方法要科學(xué)。

第四，就市場(chǎng)情況來說，解決集體土地上住房的供需之間產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的交易規(guī)則包括地產(chǎn)和住宅產(chǎn)權(quán)二者組合的制度問題，是治理小產(chǎn)權(quán)的又一個(gè)難點(diǎn)。

雖然小產(chǎn)權(quán)房一定程度上“填補(bǔ)”了商品房的“空白”，但長(zhǎng)期以來，城鎮(zhèn)商品住宅的“誰有錢誰先來”的富人游戲規(guī)則，給臨近“富人游戲”地域的小產(chǎn)權(quán)房提供了市場(chǎng)交易缺口，滿足了部分中低收入群體的需求，解決了商品住宅難以解決的部分住房需求。這種供應(yīng)方式急需納入城鎮(zhèn)住房建設(shè)的軌道，從而建立與國有土地同等管理要求的統(tǒng)一的社會(huì)管理機(jī)制。

第五，建立公平、公正、明確的土地使用權(quán)和房產(chǎn)處置權(quán)的法律法規(guī)。當(dāng)前，在土地使用權(quán)的問題上，公民擁有房產(chǎn)所有權(quán)特別是土地使用權(quán)及處置權(quán)利被法律文書或政策忽略。

在城市改造過程，“土地財(cái)政”極大刺激了集體土地使用權(quán)過度交易行為，出現(xiàn)個(gè)體居民的土地使用權(quán)是否有土地使用權(quán)證明等多種糾紛。目前，無論集體土地上的農(nóng)民是否有土地使用權(quán)，都難以面對(duì)大市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，特別是在城鎮(zhèn)化過程農(nóng)民難以按照市場(chǎng)規(guī)則把房產(chǎn)所有權(quán)及土地使用權(quán)在持有及流轉(zhuǎn)過程獲得名義或?qū)嵸|(zhì)上的最大收益。

第六，模糊或欠公平的土地使用權(quán)分配規(guī)則。一些事實(shí)上具有土地使用權(quán)的公民權(quán)利被城鎮(zhèn)化的進(jìn)程忽視，特別是有些地區(qū)公布拆遷政策回避土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)臈l款，讓本該有陽光性質(zhì)的土地使用權(quán)的補(bǔ)償被云山霧罩的政策掩蓋。至于農(nóng)村宅基地、祖業(yè)院落的土地使用權(quán)讓渡、收回、回購等微觀的問題，更是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度內(nèi)難以順暢解決的問題。

土地使用權(quán)和所有權(quán)是不同范疇，如果決策機(jī)構(gòu)把現(xiàn)行的公共土地的使用權(quán)進(jìn)行公示，而不是以土地公有制為名，無償剝奪公民歷史形成的在合法使用土地過程的土地使用權(quán)，必然有辦法清除城鎮(zhèn)化的制度障礙。

第七，通過制度規(guī)范、規(guī)劃引導(dǎo)開發(fā)商合法、合規(guī)地進(jìn)行住宅開發(fā)，針對(duì)已經(jīng)有的小產(chǎn)權(quán)房，通過住宅市場(chǎng)交易、政府收購、市場(chǎng)回購等方式，最大限度地滿足更多人的住宅需求，防止再度出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房不“合規(guī)”的交易行為。

慎重對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)權(quán)問題屢禁不止有其經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，解決小產(chǎn)權(quán)問題要因勢(shì)利導(dǎo)采取包容和科學(xué)的態(tài)度，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)和制定管理規(guī)則；在管理規(guī)則的條件下，分類疏導(dǎo)；通過分類疏導(dǎo)維護(hù)各方合法的利益訴求；通過多種科學(xué)規(guī)范手段打通實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)的路經(jīng)，從制度上依法依規(guī)地解決小產(chǎn)權(quán)問題。

多年以來，我國推行城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)是要通過城鎮(zhèn)化來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓的民生問題，那么就可以通過分類疏導(dǎo)的辦法，為“小產(chǎn)權(quán)”正名，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決民生問題的雙贏效果。而將小產(chǎn)權(quán)房納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)質(zhì)是追求國有和集體“兩塊地”的所有權(quán)和使用權(quán)在權(quán)利與義務(wù)上的平等權(quán)利。如果小產(chǎn)權(quán)建設(shè)符合城鎮(zhèn)或農(nóng)村的總體規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)明晰，完全可以將其納入國有土地開發(fā)建設(shè)的軌道，也可以通過疏導(dǎo)集體土地所有者或農(nóng)民參股等多種形式在不改變土地所有者的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

處理好小產(chǎn)權(quán)問題既能為更多進(jìn)城打工的農(nóng)民工提供政府難以提供的居所，集體土地所有者或參股土地的農(nóng)民也能通過“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)公平地分享城鎮(zhèn)化過程財(cái)產(chǎn)升值的“紅利”，同時(shí)為大量農(nóng)民找到進(jìn)入城鎮(zhèn)的“橋頭堡”。因此，正確疏導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象，規(guī)范小產(chǎn)權(quán)住房，對(duì)實(shí)現(xiàn) “兩塊地”的良性銜接、實(shí)現(xiàn)地權(quán)平等和使用權(quán)平等的終極目的、加快城鎮(zhèn)化速度意義重大。

總之，小產(chǎn)權(quán)房絕不是洪水猛獸，而是集體土地所有者或使用者要“入市”、要“轉(zhuǎn)正”、要參與城鎮(zhèn)化建設(shè)、要進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)參與者行列等合理訴求的社會(huì)反映，是我國在城鎮(zhèn)化道路上解決人們住房問題的一種探索，是針對(duì)過去住宅商品市場(chǎng)畸形發(fā)展所形成的中低價(jià)位住房及其他供給的一種補(bǔ)充，也是土地制度存在國有土地集體土地所有制與“兩塊地”的多種土地使用權(quán)者之間利益均衡的客觀性問題。

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)、建設(shè)、交易雖然無法可依，但也是一種實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程需要逐步完善的創(chuàng)新舉動(dòng)，應(yīng)該在分類疏導(dǎo)的基礎(chǔ)上慎重對(duì)待