集體土地征收過程中出現(xiàn)的諸多問題是互相關聯(lián)、交叉共生的，因此征地制度改革必然是一項浩繁的系統(tǒng)工程。結(jié)合近年來浙江省征地補償標準爭議協(xié)調(diào)裁決制度實施情況調(diào)研，筆者認為，推動征地制度改革，需要進一步夯實法制基礎，建立健全相關征地法律制度和嚴謹科學的操作規(guī)則，切實保障農(nóng)民的土地權益。
集體土地征收亟待專門立法
法律制度不完善，政策規(guī)范效力較低，是導致土地征收中各種問題的重要原因之一。現(xiàn)行《土地管理法》及其實施條例的征地程序比較原則、簡單，很多征地工作規(guī)范散見于不同的行政法規(guī)和部門規(guī)章，告知確認程序、征地補償標準等內(nèi)容更是由效力層級比較低的規(guī)范性文件來明確，導致政府征收和農(nóng)民維權都缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。因此，建議依據(jù)《立法法》第八條規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律或授權國務院制定行政法規(guī)”，盡快出臺集體土地征收條例，按照現(xiàn)有政策文件的實踐效果制定相應的征地程序規(guī)定，明確區(qū)片綜合價補償標準的法律地位，并由地方政府規(guī)章進一步明確本地區(qū)最低征地補償標準。
“公共利益”界定不清，也是誘發(fā)征地沖突的重要原因。由于相關立法也未作出具體界定或設置認定程序，為政府行使征地權力留下了很大的自由裁量空間。建議集體土地征收條例在界定“公共利益”時宜窄不宜寬，除列舉最基本的公共利益類型外，進一步設置論證公告、異議聽證、審查批準等公共利益認定程序。只有征地所實現(xiàn)的公共利益大于維持現(xiàn)狀的公共利益和征地犧牲的個人利益，產(chǎn)生公共利益增值的法律效果，才能視為具有公共利益性質(zhì)。征地范圍要以公共利益為準，遵循協(xié)商先行、強制保障的原則，非公益項目則由私法主體與集體土地所有人、使用人協(xié)商。
現(xiàn)行征地程序沒有充分體現(xiàn)對農(nóng)民知情權的保障，被征地農(nóng)民參與程度較低，征收工作透明度不高。有些地區(qū)不重視批前協(xié)商工作，征地法律政策宣傳解釋不深入，召集村民代表大會不事先公布、聽證權不主動告知、調(diào)查確認臺賬不認真核實等問題，造成被征地農(nóng)戶對征地工作心存疑慮。建議集體土地征收條例應明確征地批前協(xié)商程序，改變只與集體土地所有權代表——村集體經(jīng)濟組織協(xié)商的做法，允許村民選派代表參與協(xié)商。并在批前協(xié)商程序的基礎上簡化“兩公告”為“一公告”，即征地補償安置方案公告，統(tǒng)一明確聽證范圍，簡化安置公告內(nèi)容，認真做好補償?shù)怯浀男麄鹘忉尮ぷ?，增加書面告知青苗、地上附著物所有人及時辦理確認和補償?shù)怯浭掷m(xù)。
強化征地補償安置的法律效力
近年來，雖然各地征地補償標準不斷提高，但提高幅度與經(jīng)濟社會發(fā)展速度、物價上漲水平以及被征地群眾的心理預期相比，仍有較大的差距。征地補償安置的貨幣化尤其是安置補助的貨幣化，導致被征地農(nóng)民的長遠生計缺乏足夠保障，部分被征地農(nóng)民名為城市居民實則被排斥在城市社會保障系統(tǒng)之外。此外，現(xiàn)行征地補償未明確承包經(jīng)營權的征收補償，在土地補償費及安置補助費由村集體統(tǒng)一處理的情況下，承包人在承包期內(nèi)對提高土地生產(chǎn)能力的投入無法得到合理補償，且一時難以找到生活來源，對征地補償意見較大。因此，建議集體土地征收條例進一步明確土地承包經(jīng)營權人的補償?shù)匚?，地方政府則應及時調(diào)整征地補償標準和基本生活保障水平。
青苗、地上附著物補償?shù)怯浄尚Ч幻黠@且評估效力比較低，也是引發(fā)征地矛盾的原因之一?，F(xiàn)行征地報批過程較長，導致征地方案審批、征地方案公告以及補償安置方案公告時間節(jié)點所產(chǎn)生的數(shù)量、價格有差異，關系到適用不同補償政策，以哪個時間點的數(shù)量和價格為準，操作中難以把握，且其間農(nóng)民完全有時間搶栽搶種搶建，補償農(nóng)民缺乏法律依據(jù)，不予補償則農(nóng)民不愿交地，依法強制執(zhí)行又會引起矛盾，只能適當補償，增加了征地成本。同時，青苗、地上附著物市場價格存在較大浮動，一些特殊青苗、地上附著物缺乏權威性的市場評估機構，加之評估隊伍往往不具備評估青苗和地上附著物的資質(zhì)，只能以中間人身份介入，導致評估效力完全處于被動局面，對被征地方有利的其接受，即便公正評估但不滿足被征地方要求的其也不接受，仍需要通過協(xié)商補償來消除爭議。因此，建議集體土地征收條例將“征地補償?shù)怯洝背绦蛟O置在征收方案上報前，以登記作為補償依據(jù)和判斷搶種搶栽的節(jié)點，這也符合《物權法》中“不動產(chǎn)物權轉(zhuǎn)讓經(jīng)登記發(fā)生效力”的規(guī)定，對于搶種搶栽一律不予補償，建立“協(xié)商為主，評估為輔”的青苗、地上附著物補償制度，明確評估資質(zhì)、程序和效力等內(nèi)容。
完善征地糾紛救濟制度
集體土地征收糾紛，多因征收程序不到位、侵犯農(nóng)民知情權，或征地補償安置爭議未得到妥善處理而引發(fā)的。
按照有關規(guī)定，被征地農(nóng)民對土地征收有異議的，可以提起行政復議或行政訴訟。現(xiàn)實中，被征地農(nóng)民多采取上訪的形式，向當?shù)卣┘訅毫ΓM而通過行政管理方式解決糾紛，但這種非常態(tài)的救濟方式并非長久之計。鑒于集體土地征收糾紛是涉及國家強制力的行政糾紛，而行政裁決客體是民事糾紛，因此征地糾紛不宜裁決。信訪機構應當根據(jù)《信訪條例》第十四條、第二十一條規(guī)定，對土地征收決定的信訪事項不予受理，積極引導被征地農(nóng)民按照法定程序向有關機關提起行政復議或行政訴訟，行政復議機關和司法機關要認真審查征地糾紛，努力提高行政復議和行政訴訟的公信力。
征地補償標準爭議，多因適用征地補償標準不同而引發(fā)，可以提起協(xié)調(diào)裁決、行政復議或訴訟。尤其是近年來各地在落實征地補償標準爭議協(xié)調(diào)裁決制度的實踐中，已取得了良好的成效。但是，協(xié)調(diào)裁決制度在實踐中也遇到一些問題。比如，申請協(xié)調(diào)裁決權利的時效不明確，很難消除歷史遺留問題的補償分歧;協(xié)調(diào)裁決的法律效力比較低，要經(jīng)過行政復議、行政訴訟的審查才能最終確定，甚至有當事人經(jīng)協(xié)調(diào)達成一致意見后繼續(xù)上訪，迫使國土資源部門滿足新征地補償安置要求，大幅度增加化解征地補償爭議的行政成本;補償爭議協(xié)調(diào)裁決結(jié)果也有可能在被征地群眾中引發(fā)更大范圍的征地補償糾紛和社會矛盾。
因此，建議《土地管理法》增設征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度效力規(guī)定;行政復議方面將協(xié)調(diào)裁決列入復議例外情形;行政訴訟方面宜采取分類處理原則，當事人認為協(xié)調(diào)裁決程序存在瑕疵的，可以向人民法院起訴，當事人不服裁決結(jié)果等實體性問題的，法院不受訴不改判。信訪方面，信訪工作機構應根據(jù)《信訪條例》第十四條、第二十一條規(guī)定，不予受理對協(xié)調(diào)協(xié)議或裁決決定的信訪，告知其按照法律法規(guī)規(guī)定程序向有關機關提出?！都w土地征收條例》則進一步明確申請協(xié)調(diào)裁決的權利時效;地方政府宜將征地補償款轉(zhuǎn)化為非貨幣方式追補到位，如補助被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳納基金、入股發(fā)展集體經(jīng)濟等。
(作者單位:浙江省國土資源廳裁決辦)
