農(nóng)村社區(qū)建設中“被城市化”的問題和預防

農(nóng)村社區(qū)建設是指通過政府規(guī)劃，將散落在農(nóng)村地理空間的自然村莊集中規(guī)劃到一起形成中心村落（社區(qū)），并按照城市社區(qū)的生活方式和管理模式來提供公共服務的一種社區(qū)建設模式。這種模式應該在經(jīng)濟社會條件成熟的情況下，在充分尊重農(nóng)民利益的基礎上進行。但在我國目前的農(nóng)村社區(qū)建設中，卻出現(xiàn)了“被城市化”的問題。這里將對這一問題進行深入分析，希望能對當前正在進行的農(nóng)村社區(qū)建設有所裨益。

一、農(nóng)村社區(qū)建設中“被城市化”問題的成因和分析

所謂農(nóng)村社區(qū)建設中的“被城市化”問題，是指農(nóng)村社區(qū)建設進程中出現(xiàn)的一個超越了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展承載能力的、由政府強制推動的村莊撤并問題。這種強制性違背了城市化形成規(guī)律，也違背了農(nóng)民的意愿，增加了社會的不穩(wěn)定因素。這個問題的出現(xiàn)，主要有以下幾方面的原因：

（一）出于追求農(nóng)村社區(qū)建設政績的考慮。農(nóng)村社區(qū)建設應該結(jié)合農(nóng)村的實際情況，以增進農(nóng)民福祉、促進農(nóng)村全面發(fā)展為目標。但是在此進程中，由于住宅建設見效快、撐門面，某些地方政府出于追求政績的考慮，就把農(nóng)村社區(qū)建設簡單化為撤并村莊的住宅建設，不顧自身經(jīng)濟條件而采取行政手段強制推動農(nóng)村社區(qū)建設，有的農(nóng)村社區(qū)還建成了高樓，嚴重脫離了農(nóng)村的生產(chǎn)生活實際，增加了農(nóng)民負擔。

（二）出于增加城鎮(zhèn)建設用地面積的考慮。目前的村改居、建設萬人村等行動主要是在農(nóng)村社區(qū)建設的名義下進行的。但深入分析其動力來源還有另一方面的深層原因。2008 年國土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，該文件規(guī)定：地方政府新增城鎮(zhèn)建設用地不得超過農(nóng)村退出的宅基用地面積。這也就意味著，如果農(nóng)村不能退出宅基地，城鎮(zhèn)也就不能新增建設用地，地方非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（包括房地產(chǎn)業(yè)）發(fā)展就要受到土地制約，同時地方政府也不能通過土地征用和土地出讓的價格差額增加地方財政收入。在此規(guī)定的限制下，為了獲取城鎮(zhèn)建設用地指標、補充地方財政收入，有些地方政府就借農(nóng)村社區(qū)建設的名義，強制歸并和縮減農(nóng)村住宅建設用地面積，以增加城鎮(zhèn)建設用地面積。

（三）出于城市化帶動經(jīng)濟增長的動機。

目前，推動城市化以拉動經(jīng)濟增長的思維隱含著兩個現(xiàn)實的因素，即在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，收入分配改革緩慢，無法立竿見影起到增加內(nèi)需的拉動作用；而產(chǎn)能過剩問題隨著房地產(chǎn)調(diào)控的加深而日益凸顯，尤其是鋼鐵、水泥等基建行業(yè)面臨巨大壓力。因此，選擇推進農(nóng)村社區(qū)建設和吸引更多農(nóng)民進城的城鎮(zhèn)化，似乎成為維持經(jīng)濟持續(xù)增長的可行手段。通過城郊的農(nóng)村社區(qū)建設，加快了農(nóng)村的城市化進程，并通過農(nóng)村社區(qū)建設和配套基礎設施建設提供了大量就業(yè)崗位，刺激了消費，也在一定程度上帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，但這種增長是短期性的，而且隱藏著潛在的危機。

二、農(nóng)村社區(qū)建設中“被城市化”的后果

“被城市化”是農(nóng)村社區(qū)建設進程中的異化現(xiàn)象，其損害了農(nóng)民的利益，也帶來了新的社會問題。

（一）增加了農(nóng)民生產(chǎn)生活成本。在農(nóng)村社區(qū)建設中，有些地方往往為了集約資源，把周邊幾十個自然村歸并到一個中心村，實現(xiàn)了農(nóng)村住宅地的集約，但由于經(jīng)濟不發(fā)達，尚不能為并村農(nóng)民提供非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民仍然靠土地經(jīng)營為生。村莊撤并加大了居住地和農(nóng)田之間的距離，給農(nóng)民生產(chǎn)帶來不便。而且有些農(nóng)村社區(qū)為了“節(jié)約資源”或為了“村容村貌”，盲目改建多層建筑，農(nóng)民統(tǒng)一住上了高樓，但農(nóng)民的生產(chǎn)工具卻無處存放，農(nóng)民更無法養(yǎng)殖牲畜家禽，同時高樓的消費也增加了農(nóng)民的生活成本。這種被動的社區(qū)化給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來了壓力，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)生活負擔。

（二）使農(nóng)民的土地利益受損。宅基地是農(nóng)民的既得利益，也是農(nóng)村土地集體所有制下農(nóng)民的應得利益。在國家土地政策的限制下，地方政府為了增加城鎮(zhèn)建設用地面積、增加地方土地財政收入，通過“村改居”形式使農(nóng)民集中到政府壓縮宅基面積后的多層樓房和雙層住宅居住。按照我國法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體所有、家庭使用，是農(nóng)民的現(xiàn)實財產(chǎn)。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財產(chǎn)的兩個組成部分，但性質(zhì)和功能不同。農(nóng)民擁有宅基地，在住房破舊時可以自行再建，但如果農(nóng)民失去宅基地而只有房產(chǎn)，房產(chǎn)破舊時則不能自行建造。因此，單純地以擁有獨立宅基的房產(chǎn)換取沒有獨立宅基的房產(chǎn)，對于農(nóng)民是利益損失。

（三）增加了社會不穩(wěn)定因素。由于經(jīng)濟社會條件的不成熟，在對農(nóng)村住房拆遷的補償中，政府往往補償較低，難以支付農(nóng)民的新建（購）房成本，使農(nóng)民不得不投入新的資金，這對于不富裕的農(nóng)民來說，很難做到。而有些地方政府為了加快農(nóng)村社區(qū)建設進程，常常采取強制措施，導致農(nóng)民怨聲載道。此外，有的農(nóng)村社區(qū)建設由于經(jīng)費不足，對建成后的社區(qū)服務不到位，或者是農(nóng)民支付不起服務費用，社區(qū)環(huán)境臟亂差。特別是在一些城市近郊地區(qū)，“被城市化”的農(nóng)民們雖然住進了新建小區(qū)的樓房，但很多居民區(qū)的周邊還是未建設的農(nóng)地，被種慣了地的農(nóng)民種著作物，到了收獲的季節(jié)，農(nóng)作物被抱進小區(qū)晾曬，整個小區(qū)就像是一個個“新型農(nóng)村”———城中村以新的形式存在并延續(xù)著。在推進城市化的進程中，有些地方政府部門不能把握好節(jié)奏，生硬地將當?shù)剞r(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯幼≌?，使農(nóng)民在變成城市人口的同時也就變成了失業(yè)人口，如此一來，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變來的城市居住者沒有賴以生活的產(chǎn)業(yè)，不僅沒有構(gòu)成城市新的消費能力和經(jīng)濟增長點，反而會淪為城市發(fā)展新的負擔。加之社會保障體系不健全，失地農(nóng)民一旦沒有生活來源，將直接影響到社會穩(wěn)定。

（四）可能引發(fā)新的城市社會問題。農(nóng)村社區(qū)“被城市化”存在著先天不足，也就是說，這種城市化不是順其自然生成的，而是被動形成的。其實在發(fā)達工業(yè)國家里，城市化也并不是一個一成不變的永恒趨勢。城市中心的“貧民窟化”、“空心化”以及富人郊外集聚的現(xiàn)象，都提醒著我們不能強行盲目地推進城市化進程。像城市區(qū)域這種密集的失地農(nóng)民安置小區(qū)，房屋的出租率比其他區(qū)域明顯要高，已經(jīng)呈現(xiàn)出“蟻族”集聚和“蟻穴化”趨勢，其很有可能在若干年后淪為城市中心區(qū)里的貧民窟，從而引起新一輪的城市社會問題。

三、預防農(nóng)村社區(qū)“被城市化”的工作思路

為避免在農(nóng)村社區(qū)建設中出現(xiàn)“被城市化”問題，應著重做好以下幾方面的工作：

（一）堅持因地制宜的原則。農(nóng)村社區(qū)建設需要一定的物質(zhì)基礎，對于落后地區(qū)來說，農(nóng)民溫飽尚未解決，也就沒有精力和財力搞社區(qū)建設。因此，各個地方應該立足經(jīng)濟社會發(fā)展條件這個前提，堅持因地制宜、量力而行的原則，絕不能盲目跟風，搞“一刀切”。一方面政府要拿得出足夠的資金，另一方面農(nóng)民也要有一定的資金儲蓄，絕不能為了政績工程而盲目推進社區(qū)建設進程，否則將貽害無窮。農(nóng)村社區(qū)建設應該區(qū)分城中村、近郊村、遠郊村等不同特點，并綜合考慮各村地域特點、經(jīng)濟實力、資源現(xiàn)狀、居民生產(chǎn)生活習慣和各種歷史及現(xiàn)實問題，本著有利于農(nóng)村生產(chǎn)生活的原則，有計劃、有步驟地穩(wěn)步推進。對于不種地的農(nóng)民可以建樓房集中居住，但對于純農(nóng)區(qū)則不適合搞集中居住。

（二）加強政府的正確引導。政府在農(nóng)村社區(qū)建設過程中扮演著重要的角色，它必須立足地方經(jīng)濟社會發(fā)展條件，全面規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)建設，切不能超越物質(zhì)條件而采取行政手段搞強制推動。在經(jīng)濟社會條件成熟的條件下，政府應該出臺優(yōu)惠政策和通過提供良好的社區(qū)條件來引導農(nóng)民自愿向中心村轉(zhuǎn)移，而不能采取強制措施搞拆遷，用行政手段讓農(nóng)民集中居住，否則會激化干群矛盾，影響黨和政府的形象，也會帶來社會不穩(wěn)定因素。此外，政府可以先在城鎮(zhèn)郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)起步，分批分層有序地推進農(nóng)村社區(qū)建設，絕不能不分情況，搞統(tǒng)一進度、跑步建設。對于村莊撤并建社區(qū)，最好的辦法是通過建設中心城市來吸引農(nóng)村居民進入，而不能以違背經(jīng)濟規(guī)律和農(nóng)民意愿的“村改居”的方式強制農(nóng)民“被城市化”。

（三）完善農(nóng)村社會保障體系。在推動農(nóng)村社區(qū)建設中，應不斷探索完善農(nóng)村社會保障的形式和途徑。在某些地方的農(nóng)村社區(qū)建設中，特別是在經(jīng)濟比較發(fā)達的近郊地區(qū)，宅基地換房是一項重要措施。天津市首創(chuàng)宅基地換房的政策，取得了較好效果。但在實施宅基地換房中，必須明確這樣一個問題：宅基地換房只限于集體建設用地，不能涉及農(nóng)用地和耕地，并且宅基地不能牽涉到城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，從而保障集體建設用地不在宅基地換房的過程中被濫用以及農(nóng)用地和耕地不被侵蝕。此外，在農(nóng)村社區(qū)建設中，解決失地農(nóng)民的安身立命之本非常重要，一旦處理不好，將直接危及社會穩(wěn)定。因此，各級政府在推進農(nóng)村社區(qū)建設過程中，應該把失地和進城農(nóng)民及其家屬的醫(yī)療保險、社會福利、教育文化、養(yǎng)老保障等問題納入規(guī)劃日程，以避免后續(xù)矛盾的激化和不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。

另外，城市化是社會發(fā)展的趨勢，但城市化不是完全的去農(nóng)村化。在農(nóng)村社區(qū)建設進程中，對于一些具有民族特色和歷史文化價值的古村落和古民居應該大力保護，要努力建設一批傳承歷史文化、巧借山水景觀的特色村莊。