2009年8月，重慶、成都、蘇州和嘉興一起被國(guó)家發(fā)改委列為中澳管理項(xiàng)目“消除城鄉(xiāng)一體化的體制障礙，促進(jìn)農(nóng)民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”主題試點(diǎn)地區(qū)。重慶、成都是國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，蘇州、嘉興是省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，四地結(jié)合自身特點(diǎn)，先行先試、創(chuàng)新改革，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作了積極的探索和實(shí)踐，積累了很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)。嘉興作為試點(diǎn)地區(qū)之一，努力推進(jìn)以優(yōu)化土地利用制度為核心的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，取得了階段性成果。但隨著改革的不斷深入，也面臨一些問(wèn)題和不足，需要尋求突破。“他山之石，可以攻玉”，重慶、成都、蘇州的一些經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)于我市進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有一定的借鑒意義。
    一、重慶
    重慶市面積8.24萬(wàn)平方公里，人口3144萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為51.6%，略高于全國(guó)46.6%的平均水平；2009年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6527.5億元，同比增長(zhǎng)14.9%，增速列全國(guó)第三；地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入1165.7億元，城市居民人均可支配收入15749元，農(nóng)民人均純收入4620元，城鄉(xiāng)居民收入比為3.4∶1。
    重慶在城市布局上呈現(xiàn)“大城市+大農(nóng)村+大庫(kù)區(qū)+大生態(tài)”的總體格局，且農(nóng)村的地域規(guī)模和人口規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)城市。自被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，重慶市在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的情況下，直接抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本內(nèi)核：土地、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中逐步走出了一條具有自身特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路。
    1、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是將“一圈兩翼”聯(lián)動(dòng)發(fā)展作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)大城市帶動(dòng)大農(nóng)村的區(qū)域平臺(tái)。所謂“一圈兩翼”，是指以主城為核心、一小時(shí)車程為半徑的經(jīng)濟(jì)圈和以萬(wàn)州為中心、重慶三峽庫(kù)區(qū)為主體的渝東北地區(qū)，以黔江為中心、少數(shù)民族聚居的渝東南貧困山區(qū)，是重慶二元結(jié)構(gòu)在區(qū)域上的表現(xiàn)形態(tài)。重慶市財(cái)政加大了對(duì)“兩翼”的傾斜力度，每年安排7.75億專項(xiàng)資金，支持31個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立“一圈兩翼”的區(qū)縣結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系，實(shí)施“兩翼”農(nóng)民萬(wàn)元增收工程，繁榮“兩翼”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。二是加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。調(diào)整規(guī)劃管理分工，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃工作。啟動(dòng)105個(gè)中心鎮(zhèn)和1000個(gè)新農(nóng)村規(guī)劃編制工作，加快規(guī)劃向農(nóng)村延伸。在九龍坡、江北等6個(gè)區(qū)縣開展了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)疊合”試點(diǎn)。三是促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)通暢。實(shí)施一批城市資源下鄉(xiāng)示范項(xiàng)目，共確定了10個(gè)城市資源下鄉(xiāng)示范項(xiàng)目，累計(jì)參與流轉(zhuǎn)農(nóng)用地4萬(wàn)畝，吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)6320人，農(nóng)民增收67.2%。
    2、推動(dòng)城鄉(xiāng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的工作體系。著力加大農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)力度，大力發(fā)展職業(yè)教育。以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立了重慶市“全國(guó)勞務(wù)電子商務(wù)平臺(tái)”，不斷建設(shè)完善勞務(wù)輸出服務(wù)體系，累計(jì)與9105家企業(yè)簽署了就業(yè)服務(wù)合同，幫助10萬(wàn)人找到工作。二是加強(qiáng)有利于農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障體系建設(shè)。推行“一個(gè)平臺(tái)、兩套標(biāo)準(zhǔn)”的城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行“低費(fèi)率、廣覆蓋”的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)辦法。
    3、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和集約利用制度創(chuàng)新。一是探索并大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的多元化渠道。建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。配套實(shí)施了支持規(guī)模種養(yǎng)殖的措施，從全市直補(bǔ)資金中切出15%支持種糧大戶發(fā)展，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖大戶補(bǔ)助10-80萬(wàn)元。二是勇于探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易制度。以重慶農(nóng)村土地交易所為平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)物交易和地票交易。三是探索土地利用新機(jī)制。在江北區(qū)、九龍坡和北碚區(qū)的35個(gè)村開展了村級(jí)土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，將土地規(guī)劃直接落實(shí)到村，并建立了節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。四是探索耕地保護(hù)新模式。建立耕地保護(hù)基金，啟動(dòng)了劃定永久性基本農(nóng)田試點(diǎn)工作。
    二、成都
    成都市面積12390平方公里，人口1139.6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.9%；2009年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4502.6億元，城市居民人均可支配收入18659元，農(nóng)村居民人均純收入7129元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.61∶1。
    從2003年開始，成都市立足于大城市帶大農(nóng)村的區(qū)域?qū)嶋H，啟動(dòng)了全面深入的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“自費(fèi)改革”，破解長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元體制矛盾和“三農(nóng)”問(wèn)題頑癥。2007年6月7日，國(guó)家批準(zhǔn)成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都的改革進(jìn)一步向“深水區(qū)”挺進(jìn)。經(jīng)過(guò)7年努力，已初步形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。
    成都城鄉(xiāng)一體化改革的經(jīng)驗(yàn)，概括為：“三個(gè)集中”、“六個(gè)一體化”、“四大基礎(chǔ)工程”。
    1、“三個(gè)集中”：一是工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。成都市優(yōu)化工業(yè)布局，將全市分散的116個(gè)開發(fā)區(qū)整合為21個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。二是農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中。成都市規(guī)劃了由1個(gè)特大中心城市、14個(gè)中等城市、30個(gè)小城市、156個(gè)小城鎮(zhèn)和數(shù)千個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)構(gòu)成的城鄉(xiāng)體系，梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中。三是土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，成都市穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶集中，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。
    2、“六個(gè)一體化”：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。成都市堅(jiān)持把科學(xué)規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)和龍頭，在改革一開始就將“城市規(guī)劃”變革為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，即城鄉(xiāng)一盤棋，將廣大農(nóng)村納入城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)規(guī)劃范疇，一張藍(lán)圖繪到底，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、全面覆蓋的“全域成都”規(guī)劃體系和監(jiān)督執(zhí)行體系。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。充分發(fā)揮中心城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，并始終堅(jiān)持“三個(gè)集中”、三化聯(lián)動(dòng)，初步建立了城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)互動(dòng)的發(fā)展機(jī)制。三是市場(chǎng)體制一體化。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的方式，成都市組建了市縣兩級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司、小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司和市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流業(yè)投資公司，建立起了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的投融資平臺(tái)。四是基礎(chǔ)設(shè)施一體化。成都建立了對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、一體推進(jìn)的機(jī)制，實(shí)施了網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)交通體系建設(shè)、推進(jìn)市政公用設(shè)施向農(nóng)村覆蓋、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化和城鄉(xiāng)信息服務(wù)一體化。五是公共服務(wù)一體化。建立了城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體制和經(jīng)費(fèi)籌集、財(cái)政投入機(jī)制，在就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、文化等方面推動(dòng)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。六是管理體制一體化。按照“成熟一個(gè)、推進(jìn)一個(gè)”的原則，先后對(duì)30多個(gè)部門進(jìn)行了職能整合和歸并，建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的大部門管理體制。對(duì)城鄉(xiāng)二元體制的標(biāo)志性制度——戶籍制度“動(dòng)刀”，實(shí)行一元化管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由遷徙。
    3、“四大基礎(chǔ)工程”：一是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。2008年1月1日，成都下發(fā)市委、市政府當(dāng)年“一號(hào)文件”，啟動(dòng)了農(nóng)村市場(chǎng)化改革，為農(nóng)民承包地、宅基地、房屋開展確權(quán)、登記和頒證，并建立市、縣兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，引入農(nóng)業(yè)擔(dān)保、投資和保險(xiǎn)機(jī)制，使農(nóng)民成為市場(chǎng)主體，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。二是新型基層治理機(jī)制普通建立。在災(zāi)后重建中，群眾通過(guò)村（社區(qū)）議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等自治組織自主解決了各種疑難問(wèn)題，基層黨組織和基層政權(quán)通過(guò)“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“對(duì)下負(fù)責(zé)”有機(jī)結(jié)合，避免了干部大包大攬、代民作主，保障了黨員群眾主體地位。三是實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革。率先在全國(guó)將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金納入財(cái)政預(yù)算，為每個(gè)村每年安排20萬(wàn)元資金，2009年已專項(xiàng)投入7.1億元。四是農(nóng)村土地綜合整治呈現(xiàn)新面貌。在國(guó)土資源部和四川省政府指導(dǎo)下，推廣運(yùn)用農(nóng)村災(zāi)后重建“四性”原則，在廣大農(nóng)村整體規(guī)劃推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，擬用6年時(shí)間徹底改變農(nóng)村面貌，新增耕地30萬(wàn)畝，使300多萬(wàn)農(nóng)村居民逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。
    三、蘇州
    蘇州市面積8488平方公里，人口633.3萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為66.2%。2009年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值7400億元，地方一般預(yù)算收入745.2億元，居民人均可支配收入26320元，農(nóng)民人均純收入12987元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.02∶1。
    自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“蘇南模式”。近年來(lái)，蘇州市以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，充分發(fā)揮城市化和工業(yè)化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用，整體上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在政策制度創(chuàng)新、新型集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)保障、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)等方面進(jìn)行了有益的探索。
    蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，概括為：“三大合作”、“三集中”、“三置換”、“四對(duì)接”。
    1、“三大合作”：一是土地股份合作制改革。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，組織農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，組建土地股份合作社，通過(guò)自我經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、對(duì)外招租三種形式，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是社區(qū)股份合作制改革。通過(guò)對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)開展產(chǎn)權(quán)制度改革，建立社區(qū)股份合作社，將集體資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，人人持股，按股分紅，社區(qū)股份合作社收益主要用于社員分配和擴(kuò)大再生產(chǎn)。三是組建各類農(nóng)民專業(yè)合作社。依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，按照入社自愿、退社自由的原則，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售等方面組建專業(yè)合作社。目前，蘇州市農(nóng)村“三大合作”經(jīng)濟(jì)組織累計(jì)達(dá)2935家，持股農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的92%，實(shí)現(xiàn)“戶戶有股份、家家是股東”。
    2、“三集中”：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向開發(fā)園區(qū)和工業(yè)規(guī)劃區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建立了企業(yè)高度集中的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。目前，蘇州有5個(gè)國(guó)家級(jí)、11個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，還統(tǒng)一規(guī)劃了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)開發(fā)區(qū)。二是農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型居住區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)人口聚集。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，確立了以蘇州城區(qū)為核心，五個(gè)縣城為樞紐，20個(gè)小城鎮(zhèn)、50個(gè)一般鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城市構(gòu)架，以及五種類型村莊建設(shè)規(guī)劃，形成了以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃框架。三是農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)集約開發(fā)。采取入股、入社等方式，使土地向種糧能手、大戶和企業(yè)集中，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，啟動(dòng)了四個(gè)百萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)高效集約農(nóng)業(yè)示范區(qū)。目前蘇州全市已有75%的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)集中到工業(yè)園，60%的承包耕地實(shí)行了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，35%的農(nóng)戶遷入集中居住點(diǎn)。
    3、“三置換”：集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)；土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)征地置換基本社會(huì)保障或入股換股權(quán)；宅基地使用權(quán)可參照拆遷或預(yù)拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房（或二三產(chǎn)業(yè)用房，或置業(yè)股份合作社股權(quán)），或者直接進(jìn)行貨幣化置換。通過(guò)置換機(jī)制，建立土地資源增值收益共享效益，實(shí)現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”。
    4、“四對(duì)接”：一是各項(xiàng)規(guī)劃全面對(duì)接。按照一體化、全覆蓋要求，蘇州市工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居住、生態(tài)、水系等重大專項(xiàng)規(guī)劃全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)接，形成了一個(gè)中心城市、五個(gè)副中心城市、若干個(gè)中心鎮(zhèn)（新市鎮(zhèn)）、一批新型社區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。二是基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌對(duì)接。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施加快向農(nóng)村延伸，城鄉(xiāng)交通、水利、電力、電信、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成了統(tǒng)籌推進(jìn)的格局。三是公共服務(wù)有效對(duì)接。主要是推進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋。四是農(nóng)村就業(yè)社保加快對(duì)接。蘇州市形成了一體化的就業(yè)社保機(jī)制，農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)充分穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)體系。城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌步伐加快推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率98.5%，農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)97%以上。通過(guò)“四對(duì)接”，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間公平合理配置，從而在更高水平上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
    四、啟示
    1、注重科學(xué)規(guī)劃，在城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展上求突破。重慶、成都、蘇州三市把科學(xué)規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)和龍頭，不斷改革完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機(jī)制，取得了明顯成效。以成都為例，為改變長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村規(guī)劃嚴(yán)重缺失，城市規(guī)劃比較滯后，導(dǎo)致無(wú)序開發(fā)、分散建設(shè)的現(xiàn)象，近幾年成都市著力理順規(guī)劃管理關(guān)系，將各有關(guān)部門涉及城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃職能統(tǒng)一劃給市規(guī)劃管理局，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督工作滿覆蓋的要求，從市到鄉(xiāng)都組建了規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)劃編制和監(jiān)督工作，把區(qū)域發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施以及村莊建設(shè)布局等作為一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行整體規(guī)劃，基本形成了以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新格局。我市目前正在實(shí)施“1640”工程和“1+X”村鎮(zhèn)布局規(guī)劃，市域一體的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系基本形成，但市域規(guī)劃與縣域總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等覆蓋城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃還沒(méi)有完全建立，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等銜接還不夠，需要進(jìn)一步加以完善。
    2、深化土地管理制度改革，在城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化配置上求突破。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)不對(duì)等，制約了土地資源在城鄉(xiāng)之間的順暢流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。這方面，重慶、成都、蘇州三市都做了有益的探索。重慶市成立了農(nóng)村土地交易所，推出了地票交易制度。成都市建立了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，并利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，城市獲得了更大的發(fā)展空間，農(nóng)村獲得了更多的優(yōu)良耕地和資金支持。蘇州市在全國(guó)率先完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)發(fā)證工作，并創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)組織，以土地股份合作為載體，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)面積占承包地面積達(dá)64.6%。對(duì)比三市，我市在確權(quán)發(fā)證、產(chǎn)權(quán)管理、平臺(tái)建設(shè)等方面都有了政策規(guī)定和實(shí)踐探索，但整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革依然還處于起步階段。建議借鑒三市經(jīng)驗(yàn)，按照“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”的思路，在以下幾個(gè)方面有突破：一是加快明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。對(duì)農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、林地等，進(jìn)行確權(quán)登記，發(fā)放使用權(quán)證，為市場(chǎng)配置土地奠定基礎(chǔ)；二是探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，通過(guò)招拍掛實(shí)行流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；三是推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。在確保建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少和農(nóng)民利益得到切實(shí)保障的前提下，進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍交易，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。        
    3、推進(jìn)農(nóng)民多元化收入，在加快建立農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制上求突破。農(nóng)民持續(xù)增收一直是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。三市在增加農(nóng)民收入、構(gòu)建增收長(zhǎng)效機(jī)制上都取得了積極的成效。特別是蘇州市，為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)投資性收入，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作等“三大合作”經(jīng)濟(jì)組織，以此推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化，形成了集體經(jīng)濟(jì)與廣大農(nóng)民持續(xù)共享增值收益的長(zhǎng)效機(jī)制，也進(jìn)一步創(chuàng)新豐富了“蘇南模式”。截至2009年底，蘇州市農(nóng)村集體總資產(chǎn)達(dá)787億元，村均收入389萬(wàn)元，90%的村收入超過(guò)100萬(wàn)元，98個(gè)村超過(guò)1000萬(wàn)元，13個(gè)村超過(guò)3000萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入達(dá)12987元，其中財(cái)產(chǎn)投資性收入占比達(dá)33.2%。我市農(nóng)民人均純收入與蘇州市相近，但財(cái)產(chǎn)投資性收入?yún)s遠(yuǎn)低于蘇州市，只占4.5%?？山梃b蘇州市“三大合作”的做法，加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)改革，積極發(fā)展社區(qū)股份合作、土地股份合作和各類農(nóng)民專業(yè)合作，切實(shí)拓寬農(nóng)民增收的路子，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。
    4、推進(jìn)戶籍管理制度改革，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由遷徙上求突破。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度是破解城鄉(xiāng)二元體制、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。這方面，重慶、成都的戶籍制度改革走在了全國(guó)前列，被稱為“破冰之舉”。其中，又以成都的戶籍制度改革最為徹底，被國(guó)內(nèi)輿論普遍認(rèn)為是“中國(guó)最徹底的戶籍改革方案”。今年11月16日，成都市正式宣布了《關(guān)于全域成都統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，提出將徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除隱藏在戶籍背后的身份差異和公民基本權(quán)利不平等現(xiàn)狀，到2012年實(shí)現(xiàn)成都全域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍。成都的戶籍制度改革創(chuàng)造了多個(gè)亮點(diǎn)：一是破除了長(zhǎng)期以來(lái)束縛城鄉(xiāng)居民自由遷徙的制度障礙，全面建立了戶籍、居住一元化管理的體制機(jī)制；二是農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，不以喪失承包地、宅基地為前提交換就業(yè)社保；三是破除了長(zhǎng)期附著在戶籍上的城鄉(xiāng)權(quán)利不平等，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戶籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。目前我市已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，實(shí)現(xiàn)了一種制度上的平等，但離城鄉(xiāng)自由遷徙的管理體制還有很大的差距。對(duì)比成都市，我市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要好于成都，城鄉(xiāng)差距也小于成都，城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)保障逐步對(duì)接。對(duì)此，建議借鑒成都做法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民自由遷徙，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，形成城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局。
    5、完善公共財(cái)政投入機(jī)制，在大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化上求突破。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是消除城鄉(xiāng)差距的重要標(biāo)志。完善公共財(cái)政投入機(jī)制，合理配置基本公共服務(wù)資源，是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。三市充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌能力，大力增強(qiáng)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持，有效推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。以成都為例，為推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，成都市建立了財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，2009年市縣兩級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入192.3億元，相比2002年增長(zhǎng)26倍，6年來(lái)累計(jì)投入594.8億元，還率先在全國(guó)將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金納入財(cái)政預(yù)算，為每個(gè)村每年安排20萬(wàn)元資金。我市目前對(duì)“三農(nóng)”的公共財(cái)政投入依然偏小，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化依然不平衡，因此，建議借鑒三市的經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持，特別是要建立財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，以加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。