前言 

六十年前，根據(jù)《國家安全法案》，美國情報體系才得以創(chuàng)立，從而幫助美國贏得了冷戰(zhàn)的勝利。“9"11”的悲劇使得改革美國情報系統(tǒng)變得既痛苦又迫切。在國家情報主任辦公室的幫助下，美國情報界正努力保護美國不受新危險的威脅。情報改革 

在二戰(zhàn)之前，雖然美國的國防、情報和外交機構(gòu)是四分五裂的，但這樣的狀況卻很好地適應(yīng)了美國當(dāng)時在世界舞臺上的有限角色。隨著美國卷入二戰(zhàn)，跨部門的合作在應(yīng)對危機時顯得十分迫切。戰(zhàn)時的種種措施，雖然是成功的，但都是臨時性的。二戰(zhàn)后，杜魯門總統(tǒng)和國會都意識到美國所承擔(dān)的新責(zé)任要求建立起一個可以整合決策、情報和軍事部門的國家安全體系。正是在此背景之下，60年前的夏天，1947年的6月26日，杜魯門簽署了《國家安全法案》。作為美國情報界的“母法”，這部法案奠定了和平時期美國情報機構(gòu)大發(fā)展的基礎(chǔ)。 

在具備了相應(yīng)的手段以及民眾和盟國的支持下，美國建立了世界上最先進的情報機構(gòu)。天上有美國的間諜飛機，太空中有美國的偵察衛(wèi)星，遍布全球的戰(zhàn)略要沖上也有美國的監(jiān)聽站。美國還招募那些具有專門才能的情報分析專家、間諜、語言學(xué)家、科技人員和隱蔽行動人員，并對他們進行包括外語、科技和國別地區(qū)知識等在內(nèi)的培訓(xùn)。 

到冷戰(zhàn)結(jié)束時，曾經(jīng)功勛卓著、服務(wù)美國長達半個世紀(jì)之久的情報機構(gòu)卻需要面臨著重大的改革。從1989財年到2001財年，后冷戰(zhàn)時代所帶來的“和平紅利”致使情報機構(gòu)裁減了22%的人員。直到現(xiàn)在，美國情報人員也只是恢復(fù)到了冷戰(zhàn)前的水平?！秶野踩ò浮肥沟们閳笾荒茉谥笓]鏈中才能得到共享，而處于水平方向上的各個部門卻共享不到。在這部法案通過之時，很少有人考慮去建立一個國家級的情報機構(gòu)，以整合政府和決策者手中的情報，從而幫助其定下實時化的戰(zhàn)術(shù)決心。然而現(xiàn)實卻是，囿于種種原因，情報猶如身處“煙囪”之中，不能得到有效的共享、協(xié)作和整合——現(xiàn)在這樣的情況依然還在繼續(xù)。 

正是由于這些缺陷，2004年美國出臺了《情報改革和反恐法案》（IRTPA）并設(shè)立了國家情報主任一職。這些措施雖然及時，但仍然還顯不夠。實際上，這些措施只是更大規(guī)模改革的第一步。由國家資助的恐怖主義團體在威脅美國安全的同時，越來越多的非政府組織也如雨后春筍般突破著地理和團體的界限。這些新出現(xiàn)的非政府組織不僅模糊了傳統(tǒng)意義上國內(nèi)和國外的界限，也模糊了理論和實踐的界限，更模糊了戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的界限。因此，在情報工作上，美國必須建立起協(xié)作性的制度，以促進情報整合，提高情報工作效率，增強各個情報機構(gòu)的活力。 

打破壁壘 

國家情報主任一職于2005年設(shè)立，目的之一就是要改革情報工作制度，并使之現(xiàn)代化，從而使情報機構(gòu)適應(yīng)當(dāng)前情報工作的需要。自1947年以來，出現(xiàn)了許多威脅美國安全的新威脅，因此新任務(wù)也隨之產(chǎn)生，新的情報機構(gòu)也得以出現(xiàn)。國家情報機構(gòu)應(yīng)關(guān)注、指導(dǎo)并協(xié)調(diào)美國16個情報機構(gòu)，并使之根據(jù)不同情報用戶的情報需求提供更及時、更有用的情報產(chǎn)品?！秶野踩ò浮分铝τ诼?lián)合美國軍方和對外情報工作，但是它沒有設(shè)想到今天的情況而把情報和執(zhí)法工作整合到一起。我們今天所面臨的主要挑戰(zhàn)就是如何在集中指導(dǎo)和分散實施之間取得平衡，以避免國家情報主任辦公室成為現(xiàn)有情報系統(tǒng)之上的另一個官僚機構(gòu)。 

誠如“9"11委員會”所指出的，國家情報主任辦公室最重要職責(zé)之一就是整合對外和對內(nèi)的情報搜集和分析，這是打破情報搜集和情報分析之間平衡的重要舉措之一。在做到這個的同時，如何尊重和保護美國人所珍視的權(quán)利就成了擺在美國情報界面前的一道最難解的難題。此外，困難還在于如何克服由《國家安全法案》所帶來的僵化。該法案規(guī)定，美國情報力量肩負(fù)四種任務(wù)：向總統(tǒng)提供情報服務(wù)；為服務(wù)國家政策目標(biāo)在國外從事隱蔽行動；防止蘇聯(lián)對美國的滲透；向軍事戰(zhàn)略行動提供情報支援。第一和第二項任務(wù)由中央情報局及其主任來負(fù)責(zé)執(zhí)行，第三項任務(wù)由聯(lián)邦調(diào)查局來執(zhí)行，軍事情報機構(gòu)則負(fù)責(zé)執(zhí)行第四項任務(wù)。

如今，嚴(yán)守這些歷史分工勢必會嚴(yán)重?fù)p害美國國家安全。美國的敵人尋求獲得并使用大規(guī)模殺傷性武器，這儼然成為了美國所面臨的長期和重大的威脅之一，因此為防止此種威脅的發(fā)生，美國情報界必須打破過去美國政策的限制。早在1993年世貿(mào)大廈遭受第一次恐怖襲擊、1996年駐沙特美軍軍營遇襲、1998年美國駐東非大使館爆炸以及2000年科爾號軍艦遇襲之后，美國情報機構(gòu)就已經(jīng)開始著手整合對外和對內(nèi)的情報活動。在“9"11事件”這一悲劇發(fā)生后，這一工作就顯得日益迫切。如今，為了保護美國免受國內(nèi)外恐怖分子的威脅，國土安全部與聯(lián)邦調(diào)查局正采用聯(lián)合工作方法生產(chǎn)情報。結(jié)果，美國人受益于他們的聯(lián)合情報工作。（聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)安全處整合了該局涉及反情報、反恐以及大規(guī)模殺傷性武器等在內(nèi)的情報力量。）

但是，即使拆除了對外和對內(nèi)情報工作之間的障礙，對外情報工作和國內(nèi)執(zhí)法工作之間的障礙還是會存在。例如，1981年，考慮到避免情報與執(zhí)法混為一談，“毒品強制執(zhí)法管理局”從情報界中分離出來。但是，這種“混為一談”是絕對必要的，因為其大部分執(zhí)法力量分布在國外，因此“毒品強制執(zhí)法管理局”由能力提供與毒品相關(guān)的情報并具備與之相關(guān)的海外工作經(jīng)驗。因此，在國家情報主任的幫助下，去年“毒品強制執(zhí)法管理局”建立了自己的“國家安全情報辦公室”。作為美國情報界的最新成員，該辦公室的工作方法、洞察力和經(jīng)驗在對外及對內(nèi)的反毒品恐怖主義領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。 

協(xié)調(diào)對外和對內(nèi)情報工作始終是一個難題。在保障美國人隱私的同時，情報界有責(zé)任識別和反擊針對美國人的威脅。任務(wù)無疑是艱巨的。雖然由國家情報主任的首席信息與技術(shù)官辦公室開發(fā)出來的新技術(shù)可以處理和加工數(shù)量眾多的數(shù)據(jù)，并能從中發(fā)現(xiàn)恐怖分子的一些蛛絲馬跡，但這些新技術(shù)業(yè)已處于國家情報主任的保障隱私和民權(quán)辦公室的監(jiān)督之下。另外一個難題就是決定在何種時機以何種方式對特定的美國人群進行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)視，以了解其是否被基地組織圣戰(zhàn)分子的思想所影響。一方面，他們是美國公民，享有言論和結(jié)社的自由。但是另一方面，他們可能會進行足以殺死上百人的恐怖襲擊。

走到一起 

國家情報主任需要改革目前的情報界文化。這種文化使得每個情報機構(gòu)只專注于自己的任務(wù)分工。情報界的16個成員各有所長，有著自己獨特的文化和內(nèi)涵，但是沒有一個成員能夠以自己的方式給人以深刻印象。因此，在保證不破壞各自特色和特長并發(fā)揮合作所帶來好處的情況下，必須創(chuàng)立一種能為整個情報界所接受的文化。 

為此，我們可以仿照上個世紀(jì)80年代《戈德華特—尼科爾森法案》中有關(guān)改革軍方文化的一些有益做法?！陡甑氯A特-尼科爾森法案》中提出了建立聯(lián)合軍事機構(gòu)的要求，這為各個軍事部門的“聯(lián)合化”奠定了基礎(chǔ)。它創(chuàng)造性地鼓勵跨軍種間的協(xié)作（例如在得到提升前必須具備聯(lián)合作戰(zhàn)方面的經(jīng)歷）以及聯(lián)合化訓(xùn)練和武器研發(fā)。正像《戈德華特-尼科爾森法案》在軍方改革中所發(fā)揮出來的巨大作用，《情報改革和反恐法案》也應(yīng)該在美國情報界改革中發(fā)揮出類似作用。 

合作之所以重要是因為僅僅靠一個情報機構(gòu)是不能夠搜集到所有相關(guān)情報的。美國情報界每天能搜集到10億條信息。如果信息經(jīng)過分析人員的分析，去除掉其中的模棱兩可和自相矛盾，那么生產(chǎn)出的情報就能幫助決策者了解相關(guān)情況并最終形成決策。例如，我們有可能從一名恐怖嫌犯的口袋中搜出諸如超市采購清單或是經(jīng)過加密了的人員名單之類的東西。這些東西可能很不起眼，但是經(jīng)過訓(xùn)練有素的分析人員的分析，就能發(fā)現(xiàn)恐怖分子的蛛絲馬跡?？墒?，美國情報機構(gòu)的情報分析人才從來都是不足的，難以分析所搜集的全部信息，但是在一個整合度較高的情報界中，情報分析人員能開發(fā)出新的情報分析和傳遞方法，從而克服人手上的不足，更好的完成工作。

成長于冷戰(zhàn)時期的美國情報界有時看起來可以無所不能，但就是不能團結(jié)協(xié)作。除非情報分析人員自己偶爾能了解到的一些情況外，他們很少知道其他情報機構(gòu)的同行都在干些什么。說到相互交流、相互合作、取長補短之類的方法，其重要性人所共知。如果說冷戰(zhàn)時期戰(zhàn)略威脅的增長是緩慢的且各種情報分析可以獨立進行的話，那么不交流、不合作、不取長補短，或許可以應(yīng)付的過來。但是，在冷戰(zhàn)后，情況瞬息萬變，必須要求采取果斷措施，在這種情況下，不交流、不合作、不取長補短那是絕對不行了。 

舉個最近發(fā)生的一個事例來說，2005年春，中央情報局和美軍北方司令部的情報顯示，有兩名乘客上了由中東飛往墨西哥的飛機。由于該飛機不會降落在美國本土，只是飛越美國領(lǐng)空，而且飛機也不屬于美國公司，因此按規(guī)定沒有必要在飛機起飛前向美方通報乘客名單。雖然航空公司認(rèn)為這兩名乘客看起來很可疑，但是他們兩個還是未經(jīng)審核就上了飛機。隨后，航空公司就把這兩名乘客的姓名傳送到“美國國家反恐中心“這樣的機構(gòu)。隨即，經(jīng)過計算機聯(lián)網(wǎng)查詢30多個政府部門的80多個反恐情報數(shù)據(jù)庫后，僅僅過了數(shù)小時，“美國國家反恐中心”的情報分析人員發(fā)現(xiàn)這兩人曾經(jīng)生活在美國，擁有飛機駕駛執(zhí)照，且與兩名“9"11”劫機犯有過聯(lián)系，已經(jīng)被美國政府列在“禁飛”名單之中了。基于此，這架飛機被禁止飛越美國領(lǐng)空，飛行員也隨后決定將飛機飛回歐洲。通過此次事件可以看出，情報界的實時合作和快速反應(yīng)能力是何其關(guān)鍵。

跨部門的合作存在于情報搜集和情報分析這兩個層次。為此，國家情報主任辦公室負(fù)責(zé)建立起由情報分析人員組成的一個“虛擬情報界”，它可以使情報分析人員擺脫部門之間的障礙，安全地交流思想和專業(yè)技術(shù)，充分地利用現(xiàn)代科技在情報搜集、存儲、共享和分析上所帶來的好處。情報分析人員正日益依賴網(wǎng)絡(luò)交互式日志，例如可以加密的“博客”和“威客”（ 威客（wiki ）是一種提供“共同創(chuàng)作(collaborative)”環(huán)境的網(wǎng)站，也就是說，每個人都可以任意修改網(wǎng)站上的頁面數(shù)據(jù)?！皐iki-wiki” 是夏威夷語里“快(quick)”的意思。）。在這些工具的幫助下，擅長不同領(lǐng)域的情報分析人員能夠共享他們的知識，共同組成虛擬團隊，從而快速地完成情報評估。正在實施的“跨部門的聯(lián)合勤務(wù)計劃”可以使所有政府部門的人員受益于情報界所提供的情報產(chǎn)品。例如，根據(jù)該計劃，新近建立的“快速分析支援和遠程反應(yīng)（RASER）小組”吸收了各個情報機構(gòu)情報分析人員。未來他們將接受特別培訓(xùn)，從而使他們可以對危機做出快速反應(yīng)，推動情報搜集工作，并促進各個部門之間的情報共享。從今年夏天開始，這批精銳的“特種”情報分析小組就將隨時待命。一有情況，他們就會投入到最困難的情報目標(biāo)分析工作中去。 

美國情報界需要反思哪些地方是情報搜集的盲點，哪些地方需要更多的量身定做型情報，還有哪些地方投入了過多的力量。在“大規(guī)模殺傷性武器委員會”的推薦下所設(shè)立的“任務(wù)管理員”在幫助美國情報界反思方面做出了有益的貢獻?！叭蝿?wù)管理員”監(jiān)督和管理高風(fēng)險目標(biāo)，例如朝鮮、伊朗、古巴和委內(nèi)瑞拉，并在反恐、防擴散和反情報領(lǐng)域內(nèi)進行有針對性的情報搜集和分析。在不影響當(dāng)前情報工作的同時，情報界還致力于從事更多的深層次和長期性情報分析，從而使情報分析人員就不斷變化的戰(zhàn)爭特點和能源安全等未來重大問題做出更加全面深入的研究。此外，在“9"11委員會”和“大規(guī)模殺傷性武器委員會”所強調(diào)的關(guān)于解決情報需求方面，情報界已經(jīng)在使用一種另類的、“唱反調(diào)”式的分析方法。例如，禽流感是否能被用作武器；網(wǎng)絡(luò)攝像頭能否有助于粉碎恐怖分子陰謀等等。除了采取以上的這些措施外，情報界還能吸收來自民間的有益做法，并應(yīng)用先進的情報分析技術(shù)，以幫助情報分析人員快速篩選和理解關(guān)鍵信息。

文化沖擊 

陳舊的文化和習(xí)慣必須要加以改變，從而使當(dāng)今的情報界能夠與國內(nèi)外身處一線的情報人員、與華盛頓的決策者之間快速地傳遞情報。更重要的是，只是讓“情報用戶了解他應(yīng)該知道的”這一長期存在的習(xí)慣做法應(yīng)該廢止了。在保護情報來源和情報分析方法的情報下，美國情報界應(yīng)該以“我有責(zé)任去提供”為指導(dǎo)，向決策者、作戰(zhàn)人員和情報分析人員提供相關(guān)情報。自9"11事件以來，雖然情報界在這方面取得了一點成績，但政策和文化上的障礙依然存在?，F(xiàn)在面臨的挑戰(zhàn)是如何使情報搜集者相信他們是信息的提供者而不是信息的所有者。 

要做到這一點，就不僅要在秘密機構(gòu)的成員之間，也要在聯(lián)邦與各州官員之間共享有關(guān)恐怖威脅的情報。在這一方面，身處一線的情報人員為美國國家安全做出了突出的貢獻。例如，2000年，北卡羅來納州的夏洛特市警方在調(diào)查一起香煙走私案時發(fā)現(xiàn)一個支持黎巴嫩真主黨并在許多州都設(shè)有分支機構(gòu)的恐怖分子團體。2005年，加利弗尼亞州的托蘭斯市警方在偵查一起加油站搶劫案時發(fā)現(xiàn)一個土生土長的穆斯林圣戰(zhàn)團體，他們計劃在伊利諾斯州實施一系列恐怖襲擊。聯(lián)邦與各州不應(yīng)是在出現(xiàn)危機時在第一時間做出反應(yīng)，他們應(yīng)該合作成為防范危機的第一道防線。由此可以說，突破常規(guī)思維，正是為培養(yǎng)情報共享環(huán)境而設(shè)立的計劃管理員的職責(zé)所在。根據(jù)《情報改革和反恐法案》（IRTPA），計劃管理員將幫助聯(lián)邦政府的各個部門，無論是秘密機構(gòu)還是涉外部門，都能共享有關(guān)恐怖威脅的情報。 

另一方面，在具體操作這一問題上也需要突破常規(guī)思維。政策上的障礙也體現(xiàn)在如何吸引具有專門技巧和特殊背景的情報專家上。出于保護情報來源和情報搜集方法的考慮，一些組織很難參與到情報工作中去。結(jié)果，情報機構(gòu)面臨人才上的困境，特別是能懂阿爾巴尼亞語、烏爾都語（烏爾都語：巴基斯坦官方書面語言的印度語。用阿拉伯字母書寫，在印度被廣泛使用，其主要使用者為穆斯林。）等小語種美國移民后代，又或者是那些具有專門政治、科技才能的美國移民后代。 

這些人還保留著對這些文化的獨特理解力，而這卻很難從書本中學(xué)到。如果情報界要吸收這些人才，那他就必須更改相關(guān)規(guī)定，但是就目前情況來說，吸收這些人才還存在著諸多困難。 

保持領(lǐng)先 

整個冷戰(zhàn)期間，美國情報界無論是在武器技術(shù)上，還是在計算機技術(shù)以及衛(wèi)星技術(shù)上都保持著領(lǐng)先地位。在過去的20年中，伴隨著科技知識的不斷普及，創(chuàng)新的動力由政府向私人轉(zhuǎn)移。但是對美國的敵人而言，他們也能因技術(shù)進步而快速獲得對付美國的方法，這對美國決不是一件好事。

一旦在諸如生物科學(xué)，納米技術(shù)和信息技術(shù)等領(lǐng)域取得突破性進展后，美國情報界就要利用這些技術(shù)上的突破。如同國防部計劃局根據(jù)國防需求開發(fā)新式武器一樣，新成立的“情報高級研究計劃中心”負(fù)責(zé)開發(fā)情報技術(shù)的開發(fā)。其成就之一就是于2004年開發(fā)的“阿耳弋斯系統(tǒng)”。該系統(tǒng)取名自希臘百眼巨人之名，它可以監(jiān)視外國新聞媒體和其他公開的消息來源，以獲取重大傳染病或生化事故發(fā)生的征候，例如日益增長的曠工率，問題百出的衛(wèi)生保健基礎(chǔ)設(shè)施以及其他異于正常情況的現(xiàn)象。例如，在2006年11月禽流感爆發(fā)初期，“阿耳弋斯系統(tǒng)”就全部投入使用并對禽流感疫情進行了嚴(yán)密和有效的監(jiān)控。如今，它每天能從21個主要語言的近3000個消息渠道監(jiān)視多達100萬條的新聞報道。未來，它還能從公開消息來源敏銳的察覺導(dǎo)致社會動蕩的其他原因，特別是那些封閉社會中爆發(fā)的核事故和環(huán)境災(zāi)難。

然而，在開發(fā)新技術(shù)之外，如何有效的把設(shè)計中的新裝備應(yīng)用到實際工作中去，這也是很關(guān)鍵的。為了達到這一目的，“快速技術(shù)轉(zhuǎn)化計劃”就是把其關(guān)注的有潛力的技術(shù)研發(fā)項目快速和有效地轉(zhuǎn)化成具有實際應(yīng)用功能的裝備。“快速技術(shù)轉(zhuǎn)化計劃”已經(jīng)證明了它的存在價值。自從去年年底該計劃啟動以來，在其資助下，聯(lián)邦調(diào)查局的“生物特征快速獲取平臺”能方便地獲取外國獄中嫌疑犯的生物特征。它還可以幫助使用者收集和儲存指紋信息，并從聯(lián)邦指紋庫中進行實時的電子搜索。搜索結(jié)果還可以快速的列出被查詢者曾經(jīng)使用的身份信息和過去的犯罪記錄，以及是否曾參加過恐怖活動等情況。就是在“快速技術(shù)轉(zhuǎn)化計劃”向聯(lián)邦調(diào)查局的提供“生物特征快速獲取平臺”資金的兩個月后，該局的特工就開始應(yīng)用該平臺來甄別那些曾經(jīng)蹲過外國監(jiān)獄的人是否有犯罪記錄，又或是他們是否會威脅美國安全。

但是，要想縮短這些先進技術(shù)轉(zhuǎn)化時間，并真正為美國情報人員所用，那么就必須要縮短這些技術(shù)的開發(fā)周期。在這一方面，還要許多工作要做。例如，美國情報界的歐洲同行們能夠在5年內(nèi)用不到10億美元來建造、發(fā)射和運行一個全新的衛(wèi)星系統(tǒng)。相比來說，雖然美國的衛(wèi)星偵察系統(tǒng)要遠比歐洲的更為復(fù)雜，但是開發(fā)它卻需要10年以上的時間并花費數(shù)十億美元。而結(jié)果則可能是，為了能在一個衛(wèi)星系統(tǒng)上集成更多的功能并避免發(fā)射任務(wù)失敗，系統(tǒng)本身不可避免的會越來越復(fù)雜，對技術(shù)本身的要求也越來越高。美國情報界要縮短這方面的差距，那么在采購政策上它既要自律又要不失靈活。正是基于此，為提升采購事務(wù)的重要性，美國國家情報主任近期就專門設(shè)立了一個負(fù)責(zé)采購事物的國家情報副主任（目前已有四位國家情報副主任）。

結(jié)束語 

雖然美國正在著手解決情報系統(tǒng)所存在的具體問題，但是決不能對戰(zhàn)略環(huán)境的變化視而不見，因為它們決定著目前這些努力能否最終取得成功。美國必須認(rèn)識到隨著時代的發(fā)展，美國所面臨的威脅已經(jīng)發(fā)生了重大變化。為迎接挑戰(zhàn)，美國也應(yīng)改革相關(guān)的情報工作體制。此外，對于威脅美國國家安全的國內(nèi)外的恐怖分子、核擴散以及那些“流氓“和“失敗”國家，美國情報界還應(yīng)該根據(jù)輕重緩急加以應(yīng)對。 

如果要使改革美國情報界的努力能夠持續(xù)下去的話，那么美國情報界就離不開行政機構(gòu)、國會以及美國人民的支持。也許要花費很多年才能完全明晰國家情報主任職責(zé)和權(quán)利，并改變情報收集和分析的弊端和實現(xiàn)情報共享。同樣地，在改變僵化的情報文化以及繼續(xù)保持科技領(lǐng)先并推動新技術(shù)應(yīng)用等方面，也是需要花費很多年的努力。為此，美國情報界更加需要美國人民貢獻他們的耐心和他們的心智。