2010 年10 月28 日，第十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱村委會(huì)組織法），使得這一指導(dǎo)我國農(nóng)村基層群眾自治組織——村民委員會(huì)（以下簡稱村委會(huì)）——建設(shè)的基本法律更加完善、更加成熟，也更加具有實(shí)用性、操作性。到現(xiàn)在，新的村委組織法已經(jīng)實(shí)施一年半了，新村委組織法的實(shí)施是中國的一件大事，中國最廣大的農(nóng)村將在該法的實(shí)施下產(chǎn)生重大的變化。但同時(shí)，新法實(shí)施的過程也是對(duì)新法的一種檢驗(yàn)或者說是考驗(yàn)。中國的農(nóng)村是中國社會(huì)的基礎(chǔ)，中國農(nóng)村所代表的基層民主同時(shí)也是中國民主建設(shè)的根基，中國農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化狀況的好壞直接決定著中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化狀況的好壞。中國的農(nóng)村是如此的廣袤和復(fù)雜，如何組織好農(nóng)民，如何統(tǒng)籌好農(nóng)村，如何發(fā)展好農(nóng)業(yè)都是我們不可回避的難題。我們寄予新村委會(huì)組織法以巨大的希望，可是它在現(xiàn)實(shí)中真能起到我們期望中的作用嗎？

雖然從理論分析和對(duì)新舊兩部村委會(huì)組織法的對(duì)比中，我們可以很明顯的看到新村委組織法的進(jìn)步之處。但是，若想充分的評(píng)價(jià)一部法律，光是停留在理論的討論上是不全面的。有時(shí)候我們的理論設(shè)想在實(shí)踐中并不如預(yù)想中的那么完美。所以，要想對(duì)新的村委組織法進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)，還必須以調(diào)研和訪談的方法對(duì)新村委會(huì)組織法在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)行情況進(jìn)行實(shí)證分析。同時(shí)，也只有掌握了第一手的資料才能為新村委組織法的實(shí)施尋求有效的路徑。

為了分析新村委組織法的實(shí)施情況，本文以四川省瀘州市古藺縣箭竹鄉(xiāng)的三個(gè)普通的村子和重慶市石柱土家族自治縣橋頭鎮(zhèn)長沙村作為研究的對(duì)象。本文的資料來源于筆者自己2011年7月至2012年2月對(duì)上述樣本地區(qū)的問卷調(diào)查和訪談材料。筆者以個(gè)人為單位，共發(fā)放問卷180張，收回有效問卷152張，回收率約為84.44%。被訪問對(duì)象均為18周歲以上公民，其中男性有91人，占59.86%；女性有61人，占40.13%；其中文盲為15人，約占9.86%；有小學(xué)文化程度的人數(shù)為48人，占31.57%；有初中文化程度的人數(shù)為74人，占48.68%；有高中文化程度的人數(shù)為13人，占8.55%；有高中以上文化程度的人數(shù)為2人，占1.31%。其中共有土家族30人苗族14人，少數(shù)民族共占28.95%。其中在當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)任職的人為12人，占7.89%；已經(jīng)卸任的村委干部為7人，占4.6%。同時(shí)，筆者也在調(diào)查的樣本地區(qū)作了大量的訪談工作，被邀訪談?wù)咧杏鞋F(xiàn)任村委干部5人，已卸任的村委干部3人，普通的村民11人，留下了一萬多字的訪談材料。

本文通過人工統(tǒng)計(jì)的方法，根據(jù)調(diào)查資料得出了一系列的數(shù)據(jù)，對(duì)村委組織法在實(shí)際生活中的實(shí)施情況進(jìn)行了分析研究。從實(shí)地調(diào)查所反映的情況看, 目前貫徹實(shí)施村委會(huì)組織法, 推行村民自治還有如下一些問題：

（一）新法的實(shí)施常受制于“人情”

中國自古便有“無訟”的傳統(tǒng)，崇禮輕法的傳統(tǒng)使得民間的“人情世故”遠(yuǎn)盛于“法律制度” [1]。中國法制發(fā)展的滯后并不是因?yàn)榉傻牟唤∪?，而是因?yàn)橹袊幕鄙俜ㄖ频奈幕?。所以中國若想建成?yán)格意義上的法治國家，首先要做的不是擬定健全的法律，而是改造我們的文化，為法治的發(fā)展開辟出一片文化的土壤。

中國社會(huì)的“人情世故”最盛于鄉(xiāng)村社區(qū)，在調(diào)查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)同一村子的人之間相互很少直呼對(duì)方的名字，而是先貫以一個(gè)親屬稱謂。如某某叔伯兄弟、某某姑母姐妹等等，不一而足。在這樣一種復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，如果認(rèn)真起來，幾乎就沒有誰是“外人”，不是外人當(dāng)然就不能“見外”，不見外則很難像法律上規(guī)定的那樣“針鋒相對(duì)”和“據(jù)理力爭”。同樣，新的村委組織法也難逃這樣的命運(yùn)。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了很多人情高于法律的情況。比如在被問及“你更愿意選擇什么人為村委干部”時(shí)，有87%的村民愿意選擇那些與自己有親戚關(guān)系的人當(dāng)村委干部，原因是親戚當(dāng)了干部“自己辦事總會(huì)方便很多”。同樣，村民也不愿意去監(jiān)督村委干部的工作，在被問及“如果自己發(fā)現(xiàn)村委干部有不法行為時(shí)會(huì)不會(huì)舉報(bào)時(shí)”有68%的村民選擇不會(huì)，他們給的原因是因?yàn)檫@樣“太得罪人了”，用村民自己的話說就是：“大家都是一樣的待遇，要吃虧也是大家吃，自己才不愿意去得罪干部”?；蛘哂腥烁纱嘀苯诱f：“大家都是熟人，干嘛要和他過不去?！狈才e幾例大家便會(huì)明白：在這樣的情世故下，新村委組織法中的有關(guān)選舉、監(jiān)督、檢舉、罷免等新的規(guī)定要想真正和到落實(shí)還有很長的路要走。

（二）村委會(huì)內(nèi)部關(guān)系混亂，未能各司其職

在被問及“村兩委的關(guān)系是怎樣的”時(shí)，有61人認(rèn)為是“村黨支部為主導(dǎo)”，有40人選擇“村委會(huì)是主導(dǎo)”，有38人選擇認(rèn)為二者是“相互配合，通力合作”的，另外還有13人選擇認(rèn)為村兩委是“相互對(duì)立，自成一派”的關(guān)系。筆者統(tǒng)計(jì)一下，有114人對(duì)村兩委的關(guān)系認(rèn)識(shí)并不清楚，占去被調(diào)查人數(shù)的75%。這樣的結(jié)果可能與農(nóng)民的認(rèn)識(shí)水平有關(guān)，但也在一定程度上反應(yīng)出了地方村兩委在平時(shí)工作中所呈現(xiàn)出來的關(guān)系狀態(tài)。中共中央下發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條規(guī)定：本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題由村黨支部“討論決定”。而新村委會(huì)組織法第十九條規(guī)定的由村民會(huì)議“討論決定”, 由村委會(huì)執(zhí)行的各項(xiàng)事務(wù), 都是本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題。通過訪談筆者也發(fā)現(xiàn)有的基層干部在理解上有偏差。有的村黨支部書記認(rèn)為既然是村黨支部“討論決定”, 就是村黨支部說了算, 在具體工作實(shí)踐中往往越俎代庖, 使村民會(huì)議、村委會(huì)等群眾自治組織形同虛設(shè), 流于形式?！皟商装嘧右粋€(gè)門, 說話辦事全聽一個(gè)人” [2]。有的村委會(huì)主任認(rèn)為, 自己是民選的, 只要執(zhí)行包括黨員參加的村民會(huì)議的決定就行了, 至于黨支部書記個(gè)人的意見聽不聽無所謂, 有的甚至與黨支部爭權(quán)。調(diào)研數(shù)據(jù)反映，發(fā)現(xiàn)近六成的村其村兩委的“一把手”關(guān)系緊張。有的甚至是長年劍拔弩張，嚴(yán)重影響到了村委會(huì)的工作。

（三）對(duì)新法的宣傳不到位，實(shí)行效果不佳

一部新法從頒布到施行，必須要經(jīng)歷一個(gè)廣而告知的過程。村委會(huì)組織法是一部與中國七八億農(nóng)民息息相關(guān)的法律。要讓這部法律更好地得以施行，自然先要在農(nóng)村進(jìn)行宣傳普及，要讓老百性熟知這樣一部新法，只有老百性先懂法、知法了以后才談得上用法。法律工作者和各級(jí)政府都深知這個(gè)道理。自新的村委組織法正式實(shí)施以來，各省各區(qū)市也都在組織對(duì)這部法律進(jìn)行宣傳和學(xué)習(xí)。國家民政部也發(fā)出號(hào)召要“進(jìn)一步把這部利國惠民的重要法律學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹好、實(shí)施好?！眹覙O力主張要深入貫徹實(shí)施村委會(huì)組織法，并要求從政治的、全局的、戰(zhàn)略的高度，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，把貫徹實(shí)施村委會(huì)組織法納入重要議事日程，擺到了相當(dāng)突出的位置。[3]盡舉國之力宣傳一年多以后，我們從一些媒體上看到了這樣的成果：“國家利用講習(xí)班、培訓(xùn)班、研討會(huì)、以會(huì)代訓(xùn)等多種形式……使村委會(huì)組織法不斷深入人心?！?SPAN lang=EN-US>

媒體說新村委組織法已經(jīng)是“不斷深入人心”了，但是就調(diào)查來看，“深入人心”還遠(yuǎn)談不上。當(dāng)被問及“你了解新修訂的村委會(huì)組織法嗎”時(shí)，發(fā)現(xiàn)有72%的村民不知道新修訂的《村委會(huì)組織法》。聽說過或者了解一點(diǎn)的村民占25.4%，比較了解和熟知的村民只占2.6%，并且這2.6%的人中絕大部分都是現(xiàn)任或者往任鄉(xiāng)村干部。調(diào)查走訪中筆者發(fā)現(xiàn)，很多村民不知道村“兩委”為何物，也不知道村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議三者的區(qū)別和聯(lián)系，還有很多連以前的村委會(huì)組織法都不甚了了，更不必說對(duì)新村委組織法的了解了。也就是說該地的新法宣傳工作做得并不徹底，老百姓對(duì)新的村委組織法還比較陌生。

（四）村干部的待遇水平不高，工作積極性也不高

村委干部和村委成員的“工資”問題常是村民關(guān)注的焦點(diǎn)。部分地方村干部的工資應(yīng)當(dāng)有所提高，以規(guī)范村干部的收入和提高他們的工作積極性。其實(shí)準(zhǔn)確的說來，村委干部的報(bào)酬還不能說是“工資”，因?yàn)榇逦瘯?huì)并不是一級(jí)政府機(jī)關(guān)，雖然老百姓也認(rèn)為村干部是“官”，但村干部畢竟不是公務(wù)員，他們的報(bào)酬也不是直接由國家財(cái)政撥付。新修訂的村委組織法也沒有對(duì)村委干部的報(bào)酬問題進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，只是籠統(tǒng)的規(guī)定：“對(duì)村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼”。這一規(guī)定等于是沒有規(guī)定，根據(jù)工作情況，那以什么為標(biāo)準(zhǔn)？適當(dāng)補(bǔ)貼，那么請(qǐng)問什么才是“適當(dāng)”的？現(xiàn)實(shí)中的一般做法是根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)村干部進(jìn)行薪資補(bǔ)貼，于是就出現(xiàn)了因地區(qū)不同而出現(xiàn)的千差萬別的村干部“工資”。中國沿海地區(qū)，村干部的年薪可上一二十萬元，而在重慶村干部的基本工資每月才一千元，在我調(diào)查的四川瀘州，村干部的月工資只有區(qū)區(qū)五百元。在中國中西部農(nóng)村像這種500——1000元的村干部工資是常態(tài)。這樣的報(bào)酬實(shí)在對(duì)人沒有什么吸引力。在調(diào)查中，有很多農(nóng)民半開玩笑的說：“在外面打工，一個(gè)月就可以賺到當(dāng)村長一年的工資，在外面擦皮鞋、掃廁所也比當(dāng)村長強(qiáng)”。當(dāng)被問及“自己有無意愿參選村委干部”時(shí)，有135人選擇“不會(huì)”，當(dāng)進(jìn)一步問及這135人不想當(dāng)村干部的人的理由時(shí)，他們中有111人選擇了“工資太低”這一選項(xiàng)，占去總?cè)藬?shù)的82%。的確，至2004年擴(kuò)村并組后，行政村的規(guī)模擴(kuò)大了許多（我所調(diào)查的四川農(nóng)村有的行政村面積擴(kuò)大了一倍多），但是村委干部并沒有增加反而是相對(duì)的減少，這就加大了村干部的工作量。村干部必須花大量的時(shí)間和精力在村委工作上，這使得現(xiàn)在的村干部更“全職”而不是以前那樣是“兼職”的了。對(duì)于全職型的村干部，一千元左右的月工資是吸引不到人的。另外，村民代表會(huì)議的成員也是沒有報(bào)酬的，低工資和零報(bào)酬使得村委會(huì)人才奇缺或是人浮于事。也有村民反應(yīng)，某些村干部在任職過程中只是不停的想賺錢，為了賺錢往住會(huì)不在法律的框架內(nèi)辦事。較低的報(bào)酬使很多的村委干部鋌而走險(xiǎn)，這也大大損害了村委組織法的權(quán)威。

（五）宗族觀念的復(fù)興對(duì)村委的民主選舉產(chǎn)生了一定的沖擊

正如許多社會(huì)學(xué)者所研究的一樣，當(dāng)今中國社會(huì)宗族觀念的復(fù)興愈來愈烈。早在2002年，著名學(xué)者肖唐鏢在對(duì)全國的抽樣調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)：“全國農(nóng)村有舊族的姓占16.1%，有新族譜的姓占9.4%，有族譜（新或舊）、祠堂（新或舊）以及族譜或祠堂的姓分別占抽樣村總數(shù)的20.1%、5.9%和20.9%。按馮爾康先生提出的宗族重建標(biāo)準(zhǔn)（修譜或建祠堂），從有族譜或祠堂的角度看，約有兩成的宗族已重建?！?A style="mso-footnote-id: ftn4" title="" name=_ftnref4>[4]肖唐鏢在《宗族政治——村治權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的分析》一書中預(yù)言：“在未來，中國宗族之復(fù)興將會(huì)越來越甚”，其他學(xué)者如孫秋云、陸學(xué)藝、王習(xí)明、王朔柏、陳意新、王穎等人的研究都表明，“宗族的復(fù)興已蔚然成風(fēng)了”[5]。關(guān)于宗族重建的最近的數(shù)據(jù)我找不到，但實(shí)地的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)映證了上述學(xué)者的觀點(diǎn)。就筆者的調(diào)查情況來看，在農(nóng)村同一地域的同性家族有凝聚之勢(shì)，大家大姓大族的發(fā)展對(duì)村委選舉的影響越來越大。村委主任的選舉是直接選舉，直接選舉對(duì)大姓大族自然有利，因?yàn)槿嗽蕉嘣揭讋龠x。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：近95%的村主任都是出自于大宗族之中（相對(duì)于村中的其他族姓而言），這些村長一但獲得了宗族的支持，就成了選舉上的常勝將軍，別人很難與之相抗衡。經(jīng)實(shí)地調(diào)研可見，村干部之位基本都被村中大姓家族所壟斷，比如我所調(diào)查的一個(gè)村子，村委選舉幾乎就只是村中袁姓一族的事情。宗族與村委干部的勾聯(lián)難免會(huì)產(chǎn)生權(quán)力與金錢上的種種關(guān)系。因此宗族的復(fù)興是對(duì)新村委組織法的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。新村委組織法有很多新意，卻沒有什么規(guī)定可以化減農(nóng)村宗族對(duì)村委民主選舉所產(chǎn)生的沖擊。

（六）村委自治常受制于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府

要說明這個(gè)問題，我們不防先從一個(gè)訪談開始。在四川瀘州某村調(diào)查時(shí)，當(dāng)問及村務(wù)是否可以自治和如何實(shí)現(xiàn)自治時(shí)，該村的村長說了如下的話：“組織法（指《村委組織法》）上說得好，要保證村委的自治。但是我到現(xiàn)在也搞不懂什么叫自治，現(xiàn)在的事情難辦呀，我們村干部的權(quán)力很小，村民會(huì)議又很難召開，其實(shí)要決定什么大事情通常都要經(jīng)鄉(xiāng)上領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和同意。在老百姓眼里，我們就是鄉(xiāng)政府的跑腿的，是他們的小二。平心而論，我自己并不認(rèn)為自己是在幫上級(jí)辦事情，而是在帶頭引導(dǎo)大家建設(shè)家鄉(xiāng)。但是在平時(shí)，我們一般負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等，這些事情無不是經(jīng)過鄉(xiāng)上的安排部署，我們也就只有照做的份，很難有啥子（什么）主動(dòng)權(quán)。有時(shí)候，國家撥款下來進(jìn)行基礎(chǔ)工程建設(shè)，比如修路、引水、架電等，這些工程款項(xiàng)都是經(jīng)過鄉(xiāng)政府下?lián)芙o村里，錢在別人手里，要怎么搞還不是上面說了算。我們只有執(zhí)行的份兒。當(dāng)然，我并不是說事情拿給鄉(xiāng)政府決定都是不好的，有些時(shí)候鄉(xiāng)干部的素質(zhì)還是要高得多，想事情當(dāng)然要比我們周全。但是老百姓并不理解，因?yàn)猷l(xiāng)干部并不比我們更了解基層群眾的情況，他們決定下來的事情常常會(huì)引起村民的不滿，而我們又無權(quán)作出修改，只能在中間當(dāng)和事佬，無論如何都要得罪人，搞得自己兩面都不是人，兩頭都受氣?！?SPAN lang=EN-US>

村委組織法第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”；第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！币陨线@兩條都說得很籠統(tǒng)，在現(xiàn)實(shí)中其實(shí)是很難定位的。村民如何通過村委會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)？各項(xiàng)物資條件如何整合？鄉(xiāng)政府又如何給予指導(dǎo)？什么才是“屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”？所有這些新的村委組織法上并沒有說得很明確。法律中的模棱兩可，使得實(shí)踐中的自治成了他治，指導(dǎo)成了領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村是一個(gè)熟人社區(qū)，村委干部都是熟人選上來的，同時(shí)他們又是在上級(jí)的“指導(dǎo)”下工作，他們很難兼顧村民和上級(jí)要求，于是就產(chǎn)生了上述某村村長所描述的情況。村委不能凌駕于村民也不能脫離于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，而是要通過村委引導(dǎo)村民實(shí)現(xiàn)自治。因?yàn)榇逦M織法上并沒有詳細(xì)的規(guī)定，所以這個(gè)自治的“度”很難把握。在四川瀘州某村隨機(jī)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)（表1、表2所示）：目前還只有34%的村民（調(diào)查對(duì)象均是成年人）知道鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與村委的關(guān)系是“指導(dǎo)與協(xié)作關(guān)系”；還有39%的人不知道這二者的關(guān)系；有24%的人認(rèn)為二者是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。同時(shí)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)僅有43%的村民知道村委是“村民自治組織”；還有22%的村民認(rèn)為村委是政府部門，有13%的村民認(rèn)為村委是“上級(jí)政府的授權(quán)組織”。這些調(diào)查數(shù)據(jù)從側(cè)面反映出村委在現(xiàn)實(shí)中的處境。這暗示著：在村民心中，村委并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的“自治”組織。但愿在未來，中國的村級(jí)自治能少一些如上述材料中的村長的困惑。

表1、有關(guān)“你如何看待村委會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府之間關(guān)系”的調(diào)查

注：占總比=選擇次數(shù)/152（總有效問卷數(shù)）