一、對集體所有的土地的所有權(quán)如何規(guī)定

草案第九條規(guī)定：“全民所有制土地，歸國家所有，由縣級以上人民政府行使土地所有權(quán)。勞動群眾所有制土地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公有?！?/P>

許多常委委員和19個省、自治區(qū)、直轄市不同意上述規(guī)定。

他們認(rèn)為，農(nóng)村集體所有土地改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，可能在農(nóng)村中引起波動。有的提出，改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，等于宣布國有，對農(nóng)民震動太大，農(nóng)民還是把土地當(dāng)作命根子，這樣改，接受不了。有的提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公有的概念不清楚，是鄉(xiāng)政府所有，還是鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織所有？土地承包合同由農(nóng)民同誰訂立也搞不清楚了。有的提出，還是應(yīng)當(dāng)維持過去的“三級所有，對為基礎(chǔ)”，不要變。

這是個事關(guān)我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的大問題。經(jīng)過反復(fù)研究，與有關(guān)部門磋商，才產(chǎn)生了土地管理法的第八條：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！薄按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有?！?/P>

這一條的第一款同民法通則第七十四條的規(guī)定完全一樣，第二款是新增加的。

在第一款的“由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”中，之所以寫上了“或者村民委員會”七個字，是考慮有些村的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織尚未建立，在未建立起來村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織之前，村農(nóng)民集體所有的土地，可以由村民委員會經(jīng)營、管理，如果成立了村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，當(dāng)然就應(yīng)由村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

之所以新增加了第二款，是考慮現(xiàn)在的有些村是過去的生產(chǎn)大隊，這些村的集體所有的土地過去屬于生產(chǎn)隊（現(xiàn)在的自然村）所有。屬于這種情況的，可以仍然屬于自然村的集體經(jīng)濟組織所有。

附：全國人大法律委員會對《中華人民共和國土地法（草案）》審議結(jié)果的報告（1986年6月12日）

……二、關(guān)于集體所有的土地的所有權(quán)

草案第九條規(guī)定，“勞動群眾集體所有制土地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公有?！痹S多常委委員和地方、部門認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照《民法通則》對上述規(guī)定加以修改。有些地方和部門提出，應(yīng)當(dāng)補充規(guī)定，已經(jīng)屬于生產(chǎn)隊所有的土地可以繼續(xù)屬于生產(chǎn)隊的農(nóng)民集體所有，以免引起波動。因此，建議將上述規(guī)定修改為：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。”“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。”（修改稿第八條）

摘自宋如棼《參加立法工作瑣記》，中國法制出版社1994年3月北京第1版，P120～127。