投標(biāo)保證金（≤2%且上線80萬元）履約保證金（10%）區(qū)別
投標(biāo)保證金和履約保證金是政府采購工作中比較常見的兩種保證金。投標(biāo)保證金在《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》中并沒有直接規(guī)定，只是在財(cái)政部2003年第18號令《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱“財(cái)政部18號令”）和國家發(fā)改委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國民用航空總局七部委局聯(lián)合頒布的30號令《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡稱七部委30號令）中作了簡要規(guī)定。履約保證金在《政府采購法》和財(cái)政部18號令中均未規(guī)定，但在《招標(biāo)投標(biāo)法》和七部委30號令等行政規(guī)章中有所體現(xiàn)?？梢?，無論是投標(biāo)保證金還是履約保證金，在我國政府采購的根本法《政府采購法》中均沒有直接規(guī)定，但實(shí)踐中尤其是招標(biāo)采購實(shí)踐中，采購人或招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)收取投標(biāo)保證金和履約保證金卻是比較普遍的現(xiàn)象。由于法律規(guī)定比較籠統(tǒng)，相關(guān)行政規(guī)章位階又較低，導(dǎo)致對政府采購保證金的理解和適用出現(xiàn)不少爭議。其中，關(guān)于投標(biāo)保證金和履約保證金的性質(zhì)問題，由于涉及到物權(quán)法、擔(dān)保法、合同法等民法基本原理及制度，無論在法學(xué)領(lǐng)域還是政府采購研究領(lǐng)域均具有一定理論研究價(jià)值；對于準(zhǔn)確界定政府采購當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，維護(hù)政府采購的公平公正，更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、政府采購保證金是行政處罰還是民事?lián)?br>在投標(biāo)保證金和履約保證金是否具有懲罰性方面，存在不同見解。有的認(rèn)為投標(biāo)保證金是對違反政府采購法律法規(guī)的供應(yīng)商、維護(hù)政府采購秩序的一種制裁措施，具有懲罰性，帶有行政處罰色彩；[①]有的則反對投標(biāo)保證金具有行政處罰功能，認(rèn)為投標(biāo)保證金是投標(biāo)人基于誠信原則向招標(biāo)人承擔(dān)締約過失責(zé)任的一種投標(biāo)擔(dān)保，本質(zhì)上是平等主體間的民事責(zé)任，不應(yīng)負(fù)載公法上的任何功能，即不具有懲罰性。[②]有學(xué)者進(jìn)一步指出，根據(jù)我國行政處罰法的規(guī)定，行政處罰的種類必須依法設(shè)定并公開，而我國行政處罰法并沒有規(guī)定沒收保證金和履約保證金的行政處罰方式，且根據(jù)現(xiàn)有采購法規(guī)來看，保證金條款并非采購文件必備條款，若將非必備條款作為行政處罰依據(jù)，也與行政處罰公正原則相悖。[③]
筆者贊同投標(biāo)保證金和履約保證金不具有行政處罰性的觀點(diǎn)。由于我國《政府采購法》將政府采購合同定位于一般的民事合同，政府采購合同適用《合同法》相關(guān)規(guī)定，而非行政合同，采購人在政府采購合同訂立過程中不享有行政優(yōu)益權(quán)，而是與供應(yīng)商處于平等地位，政府采購合同是雙方在遵循平等、自愿等原則基礎(chǔ)上意思表示一致的結(jié)果。因此，對政府采購當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)配置應(yīng)當(dāng)根據(jù)意思自治精神，體現(xiàn)公平、公正和誠實(shí)信用原則。表現(xiàn)在政府采購保證金上，投標(biāo)保證金和履約保證金本質(zhì)上都是一種民事?lián)７绞?，是為保證政府采購合同順利締結(jié)和履行的一種擔(dān)保，其設(shè)立目的在于擔(dān)保當(dāng)事人違反政府采購合同締結(jié)和履行義務(wù)時(shí)所產(chǎn)生的民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，而不是體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對供應(yīng)商一方的單方面行政制裁。因此，政府采購文件中如規(guī)定采購人可以沒收投標(biāo)保證金或履約保證金，屬于違反行政處罰法規(guī)定。也就是說，采購人無權(quán)沒收政府采購合同締約或履約保證金，即使按照招標(biāo)規(guī)定或合同約定不予退還供應(yīng)商的保證金，也是供應(yīng)商承擔(dān)的一種民事責(zé)任。
二、投標(biāo)保證金的法律性質(zhì)
那么，投標(biāo)保證金到底屬于哪種民事?lián)Ｄ兀坑捎谡少徟c招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定的保證金難以與《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》相關(guān)規(guī)定直接對應(yīng)，因而引起了許多學(xué)者的興趣。通過將投標(biāo)保證金與物權(quán)法、擔(dān)保法等規(guī)定的法定擔(dān)保方式即保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金進(jìn)行比較論證，學(xué)者得出了不同結(jié)論。有學(xué)者認(rèn)為，投標(biāo)保證金是以貨幣（貨幣為物的一種特殊形式）或支票等權(quán)利憑證為標(biāo)的的擔(dān)保，屬于物權(quán)的范疇，是一種特定的質(zhì)押擔(dān)保方式，不同于定金等法定擔(dān)保形式。[④]有的學(xué)者則認(rèn)為，投標(biāo)保證金的性質(zhì)為成約定金，即投標(biāo)保證金是一種合同成立的要件的定金，因該定金的交付，招標(biāo)采購合同始成立，否則不成立。[⑤]
對于上述觀點(diǎn)，筆者有不同看法。第一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為投標(biāo)保證金是一種特定的質(zhì)押擔(dān)保方式，屬于物權(quán)的范疇，混淆了締約過失責(zé)任與違約責(zé)任的區(qū)別。擔(dān)保物權(quán)之基本特征之一在于其從屬性，擔(dān)保物權(quán)必以主債的成立為前提，隨主債的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，并隨主債的消滅而消滅。所謂皮之不存，毛將焉附，如果主債不存在，則沒有擔(dān)保物權(quán)存在的余地。如將投標(biāo)保證金視為一種特定的質(zhì)押擔(dān)保，則其擔(dān)保的主債權(quán)毫無疑問應(yīng)當(dāng)為招標(biāo)采購合同，但實(shí)際上投標(biāo)保證金交納及實(shí)現(xiàn)時(shí)，招標(biāo)采購合同均尚未成立。主債權(quán)不存在，則從屬于主債權(quán)的擔(dān)保物權(quán)也不可能存在。主張?jiān)撚^點(diǎn)的關(guān)鍵論據(jù)在于對招標(biāo)締約合同成立時(shí)間的理解上，持該主張者認(rèn)為中標(biāo)通知書一經(jīng)發(fā)出招標(biāo)采購合同即成立，因?yàn)榉梢?guī)定“中標(biāo)通知書發(fā)出后即產(chǎn)生法律效力，招標(biāo)人（采購人）改變中標(biāo)結(jié)果或者中標(biāo)供應(yīng)商放棄中標(biāo)項(xiàng)目的應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”（《招標(biāo)投標(biāo)法》第15條、財(cái)政部18號令第62條）。但有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)和政府采購的法律法規(guī)均規(guī)定招標(biāo)采購合同還須簽訂正式書面合同，則依據(jù)《合同法》第23條之規(guī)定：“當(dāng)事人采用合同書訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立”，顯然招標(biāo)采購合同自雙方簽訂書面合同時(shí)方成立，之前的中標(biāo)通知書所產(chǎn)生的法律效力應(yīng)理解為使招投標(biāo)雙方產(chǎn)生合同締約之義務(wù)——而不能理解為合同已成立——如違反該義務(wù)則產(chǎn)生締約過失責(zé)任，而非違約責(zé)任。因此，投標(biāo)保證金交納及實(shí)現(xiàn)時(shí)，招標(biāo)采購合同尚未成立，所擔(dān)保之主債權(quán)尚不存在，故難以認(rèn)定投標(biāo)保證金為質(zhì)押擔(dān)保的物權(quán)屬性。況且，投標(biāo)保證金一般要求以金錢形式而非實(shí)物或權(quán)利形式交納，金錢作為一般等價(jià)物，早已去除其物之屬性而具有特殊性，因而難以成立質(zhì)押擔(dān)保物權(quán)。此外，物權(quán)法定為物權(quán)之基本原則，《物權(quán)法》第5條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。對于投標(biāo)保證金，現(xiàn)有民事基本法律及招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等特別法均未明確指出其擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)，則依據(jù)物權(quán)法定原則，不能認(rèn)定其為物權(quán)。在此需要說明的是，財(cái)政部18號令第75條規(guī)定了不予退還中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)保證金的三種情形：“（一）中標(biāo)后無正當(dāng)理由不與采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)簽訂合同的；（二）將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，或者在投標(biāo)文件中未說明，且未經(jīng)采購招標(biāo)機(jī)構(gòu)同意，將中標(biāo)項(xiàng)目分包給他人的；（三）拒絕履行合同義務(wù)的。”筆者認(rèn)為該條規(guī)定的三種情形中只有第一、二種應(yīng)當(dāng)不予退還，第三種情況“拒絕履行合同義務(wù)的”則屬于合同成立生效后的違約責(zé)任，已經(jīng)超出合同締約階段即投標(biāo)擔(dān)保的范疇，應(yīng)當(dāng)通過履約保證金、定金等來擔(dān)保，而不應(yīng)當(dāng)仍適用投標(biāo)保證金條款。投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)僅是為招標(biāo)采購合同締約階段的擔(dān)保，不應(yīng)當(dāng)使其擴(kuò)大化至合同履約階段，否則投標(biāo)保證金將名不副實(shí)，且使投標(biāo)人的投標(biāo)擔(dān)保義務(wù)無限延長，不符合政府采購公平原則。財(cái)政部18號令該條規(guī)定，實(shí)際上混淆了投標(biāo)擔(dān)保與履約擔(dān)保的區(qū)別。
第二種觀點(diǎn)，即認(rèn)為投標(biāo)保證金為一種成約定金，筆者認(rèn)為其混淆了合同訂約擔(dān)保與合同成立擔(dān)保的區(qū)別。第一，投標(biāo)保證金的立法本意在于通過使投標(biāo)人的投標(biāo)行為同其一定金錢的可能喪失聯(lián)系起來，從而產(chǎn)生壓力督促投標(biāo)人依法參與政府采購活動(dòng)、按規(guī)定履行訂約義務(wù)，防止因投標(biāo)人的原因而導(dǎo)致招標(biāo)采購合同不成立的后果，而非將投標(biāo)保證金作為招標(biāo)采購合同成立的條件；第二，投標(biāo)保證金的交付只是招標(biāo)采購合同成立的要件之一，為必要條件而非充分條件，即使投標(biāo)人交納了投標(biāo)保證金，但如不能滿足招標(biāo)人的實(shí)質(zhì)性條件而中標(biāo)，招標(biāo)采購合同根本無法成立；第三，投標(biāo)保證金一般要求在投標(biāo)之前交納，即于合同承諾（發(fā)出中標(biāo)通知書）前已處于招標(biāo)人的控制之下，投標(biāo)保證金此時(shí)對于招標(biāo)采購合同成立的意義不在于是否交納，而在于保證中標(biāo)供應(yīng)商能按中標(biāo)結(jié)果與招標(biāo)人簽訂采購合同。
因此，筆者認(rèn)為，與其說投標(biāo)保證金為成約定金，不如說投標(biāo)保證金更具有立約定金的特征，即是合同訂立的保證，而非合同成立生效的條件。立約定金，是指為擔(dān)保合同的訂立而支付的一定數(shù)額的金錢，定約定金以一方拒絕訂立主合同為適用條件。最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國擔(dān)保法>若干問題的解釋》（以下簡稱“擔(dān)保法司法解釋”）第115條規(guī)定：“當(dāng)事人約定以交付定金作為訂立主合同擔(dān)保的，給付定金的一方拒絕訂立主合同的，無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方拒絕訂立合同的，應(yīng)雙倍返還定金。”該條事實(shí)上規(guī)定了立約定金。投標(biāo)保證金除了不適用雙倍返還的罰則外，其主旨及功能與立約定金均十分相似。根據(jù)目前的法律規(guī)定，投標(biāo)保證金僅是投標(biāo)人對招標(biāo)人的單向擔(dān)保而非招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的雙向擔(dān)保，當(dāng)出現(xiàn)投標(biāo)人違法投標(biāo)時(shí)招標(biāo)人可不退還其投標(biāo)保證金，但當(dāng)招標(biāo)人違規(guī)操作給投標(biāo)人造成損失時(shí)，卻難以適用定金罰則要求招標(biāo)人雙倍返還投標(biāo)保證金。嚴(yán)格意義上講，這并不符合政府采購公平原則。招標(biāo)活動(dòng)中，招標(biāo)投標(biāo)雙方為組織或參與招標(biāo)工作都付出了相應(yīng)成本，但投標(biāo)保證金僅使投標(biāo)人一方負(fù)擔(dān)向招標(biāo)人的投標(biāo)保證責(zé)任，而缺乏反向的擔(dān)保，權(quán)利義務(wù)顯然不平衡。有學(xué)者認(rèn)為，之所以不能規(guī)定招標(biāo)人違反法律或采購文件規(guī)定時(shí)承擔(dān)雙倍返還保證金責(zé)任，主要原因是采購人在招標(biāo)活動(dòng)中要面對不止一個(gè)供應(yīng)商，如果將投標(biāo)保證金適用為定金罰則，可能要面對多個(gè)供應(yīng)商要求雙倍返還締約保證金的壓力，數(shù)額有可能過于龐大，甚至超出采購資金數(shù)額而導(dǎo)致無法執(zhí)行，而財(cái)政性資金的使用本身有嚴(yán)格規(guī)定，也不可能隨便用于定金式的賠償。[⑥]筆者認(rèn)為，上述理由有一定道理，但并不能抹殺供應(yīng)商在特定情形下要求雙倍返還投標(biāo)保證金的合理性。基于政府采購雙方當(dāng)事人的平等性，應(yīng)當(dāng)允許投標(biāo)保證金在一定條件下有適用定金罰則的余地，即在采購人違法行使職權(quán)導(dǎo)致招標(biāo)失敗或采購人無故不與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)投標(biāo)人或中標(biāo)供應(yīng)商承擔(dān)雙倍返還投標(biāo)保證金的責(zé)任。具體操作上，應(yīng)當(dāng)首先使用財(cái)政資金，財(cái)政資金償付后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。在此情形下，投標(biāo)保證金與立約定金的特征完全吻合，但如要使投標(biāo)保證金稱為定金，則根據(jù)擔(dān)保法司法解釋，應(yīng)當(dāng)在采購文件中明確約定投標(biāo)保證金的定金性質(zhì)。在非因采購人原因，比如有效供應(yīng)商不足3家、投標(biāo)人投標(biāo)均超預(yù)算等原因?qū)е碌恼袠?biāo)失敗時(shí)，則不應(yīng)當(dāng)要求采購人向投標(biāo)人雙倍返還投標(biāo)保證金。
綜上，筆者認(rèn)為，投標(biāo)保證金是一種債權(quán)成立階段的擔(dān)保，廣義上屬于債權(quán)擔(dān)保的一種，但并非質(zhì)押，并不成立擔(dān)保物權(quán)。從性質(zhì)上看，投標(biāo)保證金是作為招標(biāo)投標(biāo)雙方訂約的保證，類似于立約定金。目前法律規(guī)定的投標(biāo)保證金不具有立約定金雙向擔(dān)保的特征，為更好地體現(xiàn)政府采購公平原則，保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，將來應(yīng)予以完善。
三、履約保證金的法律性質(zhì)
與投標(biāo)保證金聯(lián)系比較緊密的是履約保證金，不少地方規(guī)定中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金于中標(biāo)后轉(zhuǎn)為履約保證金，或在簽訂政府采購合同時(shí)另行收取履約保證金，作為中標(biāo)供應(yīng)商履約的擔(dān)保。那么，履約保證金的法律性質(zhì)又是什么呢？與投標(biāo)保證金又有什么不同？
筆者認(rèn)為，投標(biāo)保證金與履約保證金的根本區(qū)別在于所擔(dān)保的對象不同，前者所擔(dān)保的為投標(biāo)人訂約義務(wù)的履行，此時(shí)合同尚未成立；后者所擔(dān)保的則是合同義務(wù)的履行，此時(shí)招標(biāo)采購合同已經(jīng)成立生效。因此，二者所擔(dān)保的為締約過失責(zé)任與違約責(zé)任兩種不同責(zé)任，因而履約保證金更具有債權(quán)擔(dān)保的一般屬性。接下來需進(jìn)一步探討的問題是，履約保證金這種擔(dān)保所產(chǎn)生的權(quán)利為物權(quán)還是債權(quán)？即履約保障金是否產(chǎn)生擔(dān)保物權(quán)？一般情形下，履約保證金如以支票（收款人為擔(dān)保權(quán)人）或現(xiàn)金等資金形式交納，則顯然為金錢擔(dān)保，所產(chǎn)生的為債權(quán)而非物權(quán)。特殊情形下，履約保證金如以財(cái)產(chǎn)性標(biāo)的物或可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利（比如收款人為擔(dān)保人自身或第三人的支票，與上述收款人為擔(dān)保權(quán)人的支票不同）等形式交納，則此時(shí)履約保證金產(chǎn)生質(zhì)押之效力，為物權(quán)性擔(dān)保，擔(dān)保權(quán)人對于該物或權(quán)利享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。從實(shí)踐來看，后一種情形比較少見，通常情形下履約保證金一般以金錢形式，產(chǎn)生的為債權(quán)性權(quán)利，即所謂金錢質(zhì)。根據(jù)我國擔(dān)保法的規(guī)定，具典型意義的法定金錢質(zhì)主要是定金。那么，履約保證金是否為定金呢？根據(jù)擔(dān)保法司法解釋第118條之規(guī)定，當(dāng)事人交付留置金、擔(dān)保金、保證金、訂約金、押金或者訂金等，但沒有約定定金性質(zhì)的，當(dāng)事人主張定金權(quán)利的，人民法院不予支持。當(dāng)事人要么明確約定其給付的金錢為定金，要么約定了定金罰則的實(shí)際內(nèi)容，否則不構(gòu)成定金。因此，要判斷履約保證金是否為定金，主要標(biāo)準(zhǔn)有兩條：一是履約保證金是否適用雙倍返還的定金罰則；二是雙方當(dāng)事人是否明確約定履約保證金的定金性質(zhì)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定，“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交”，在法律層面上對履約保證金作了規(guī)定。但這部法律沒有規(guī)定履約保證金的性質(zhì)，也未指引適用《擔(dān)保法》、《合同法》中的定金罰則?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法釋義》對履約保證金的性質(zhì)作出解釋：“履約保證金不同于定金，也不同于預(yù)付款，更不同于保證……履約保證金屬于本法規(guī)定的一種特殊的督促中標(biāo)人履行債務(wù)的措施，而與債務(wù)的法定擔(dān)保方式有所不同”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》僅對中標(biāo)供應(yīng)商規(guī)定履約保證金的內(nèi)容，而對招標(biāo)人卻沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，是違反民事合同公平原則的。立法者似乎意識到了這一點(diǎn)，在有關(guān)行政規(guī)章中對履約保證金作了擴(kuò)大解釋。比如，七部委30號令第85條和《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（27號令）第59條都明確規(guī)定：“招標(biāo)人不履行與中標(biāo)人訂立的合同的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還中標(biāo)人的履約保證金；給中標(biāo)人造成的損失超過返還的履約保證金的，還應(yīng)當(dāng)對超過部分予以賠償；沒有提交履約保證金的，應(yīng)當(dāng)對中標(biāo)人的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。因不可抗力不能履行合同的，不適用前款規(guī)定”。顯然，這條規(guī)定屬于定金違約罰則，但根據(jù)上述擔(dān)保法司法解釋相關(guān)規(guī)定，該條規(guī)定要落到實(shí)處還須合同當(dāng)事人進(jìn)行定金性質(zhì)的明確約定，否則不能認(rèn)定為定金。上述30號令和27號令兩個(gè)規(guī)章只適用于工程招標(biāo)領(lǐng)域，對一般政府采購項(xiàng)目尤其是政府采購貨物與服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目并無約束力，而《政府采購法》和財(cái)政部18號令均未規(guī)定履約保證金，實(shí)際政府采購合同中的履約保證金條款則可能多種多樣。因此，由于當(dāng)事人約定內(nèi)容的不同，每個(gè)招標(biāo)采購合同中的履約保證金性質(zhì)和效力就無法一概而論，而應(yīng)依據(jù)約定的內(nèi)容識別判斷。如果約定了雙倍返還或具有定金獨(dú)特屬性的內(nèi)容，符合定金法則，則是定金；如果沒有出現(xiàn)“定金”字樣，也沒有明確約定適用定金性質(zhì)的處罰之類的約定，就不是定金，而是其他金錢質(zhì)。

工程施工、貨物采購類：投標(biāo)保證金一般不超過投標(biāo)報(bào)價(jià)的2%，最高不得超過80萬元人民幣。     工程勘察設(shè)計(jì)類：投標(biāo)保證金一般不超過投標(biāo)報(bào)價(jià)的2%，最高不得超過10萬元人民幣。