中國古代監(jiān)察法的歷史價值

海棠之香 2011-08-22

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——中華法系的一個視角

張晉藩

摘要：中國古代的監(jiān)察制度是政治制度的重要組成部分，它對于古代政治權(quán)力乃至最高權(quán)力的運行，發(fā)揮了積極的規(guī)范和消極的防范作用。而作為具有一定獨立性的監(jiān)察法體系，不僅具體反映了中國古代本土法文化的鮮明色彩，而且在世界監(jiān)察法史上也占有重要的地位，是凸顯中華法系特殊性的一個重要方面。中國古代監(jiān)察法在形成與發(fā)展的過程中，積累的豐富的經(jīng)驗，對于當前的監(jiān)察法制建設(shè)很有借鑒意義。但是，中國古代的監(jiān)察法由于缺乏與民主制度上的關(guān)聯(lián)，所以無法培育出西方近代社會用法律約束權(quán)力的法治觀念。

關(guān)鍵詞：中華法系；監(jiān)察法；治吏

中國古代的監(jiān)察制度是政治制度的重要組成部分，是維護封建國家機器正常運轉(zhuǎn)的制衡機制。它的基本任務(wù)就是整肅百僚，以充分發(fā)揮官僚機構(gòu)的作用和通過“彰善癉惡，激濁揚清”，實現(xiàn)社會的調(diào)整功能。歷代監(jiān)察制度在運行過程中，不僅有效地糾彈百官有司之邪辟，還對封建君王的行為和決策起了一定程度的規(guī)諫與匡正?；蛘哒f，對于古代政治權(quán)力乃至最高權(quán)力的運行，發(fā)揮了積極的規(guī)范和消極的防范作用。

隨著中國古代整體法制的進步，無論是監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置與監(jiān)察制度的構(gòu)建以及監(jiān)察活動的規(guī)范，都不斷地法律化，形成了具有一定獨立性的監(jiān)察法體系。它不僅反映了中國本土法文化的鮮明色彩，而且在世界監(jiān)察法史上也占有重要的地位，它是凸顯中華法系特殊性的一個重要方面。

一、監(jiān)察法的淵源及其法典化的過程

中國古代的統(tǒng)治者不僅注重監(jiān)察體制上的完善，而且致力于監(jiān)察法的制定，以保證監(jiān)察效能的發(fā)揮。中國古代的監(jiān)察法是屬于行政法律系統(tǒng)的，它的發(fā)展是與監(jiān)察制度的演進分不開的。由于中國古代的監(jiān)察制度包括職官監(jiān)察、行政監(jiān)察、立法監(jiān)察、人事監(jiān)察、司法監(jiān)察、經(jīng)濟監(jiān)察、軍事監(jiān)察、儀制監(jiān)察等許多方面，從而決定了監(jiān)察法所涉及的內(nèi)容是廣泛的，形式是多樣的，制約機制的特殊作用是突出的。

中國古代監(jiān)察法在其漫長的發(fā)展過程中，基于社會歷史條件的不同，而形成了不同的發(fā)展階段與時代的特點。

（一）中國古代監(jiān)察法的形成階段——戰(zhàn)國、秦漢

戰(zhàn)國時期隨著君主專制制度的初步形成，政治法律制度發(fā)生了重大改革。封建的官僚制度取代了世卿制度，作為治官之官的御史已主要執(zhí)掌監(jiān)察職能，以適應(yīng)對官僚系統(tǒng)的監(jiān)督?！妒酚洠袀鳌酚涊d，齊威王置酒于后宮，召淳于髡并賜之酒，“問日：‘先生能飲幾何而醉?’對日：‘臣飲一斗亦醉，一石亦醉。’威王日：‘先生飲一斗而醉，惡能飲一石哉!其說可得聞乎?’髡日：‘賜酒大王之前，執(zhí)法在傍，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣。”’可見御史的糾察職責對于百官的震懾作用。

在官僚制度取代世卿制度以后，以及在法家“明主治吏不治民”的思想影響下，對官吏的監(jiān)督和懲治已經(jīng)成為法制建設(shè)的重要組成部分。監(jiān)察法的淵源也由以國王發(fā)布的誥、命、訓(xùn)、誓為主，向著成文法過渡。如，齊威王任用鄒忌為相制定了《七法》以督奸吏。魏國李悝在《法經(jīng)》、《雜律》中列舉的假借不廉、逾制等職官犯罪的規(guī)定，為監(jiān)督官吏行為、懲治職官犯罪提供了法律依據(jù)。特別是1975年《云夢秦簡》的出土為秦監(jiān)察法的發(fā)展狀況提供了物證。根據(jù)《秦簡》，行政監(jiān)察的范圍頗廣，如：“嗇夫不以官為事，以奸為事，論可（何）毆（也）?當遷（遷）。遷（遷）者妻當包不當?不當包。”［1］‘為（偽）聽命書，法（廢）弗行，耐為侯（候）；不辟（避）席立，貲二甲，法（廢）”。“當除弟子籍不得，置任不審，皆耐為侯（候）。使其弟子贏律，及治（笞）之，貲一甲，決革，二甲。除弟子律。”［2］

在司法監(jiān)察方面，《秦簡·尉雜》規(guī)定：“歲讎辟律于御史”，史書中也有“始皇三十四年，謫治獄吏不直者筑長城及南越地”［3］的記載，反映了秦司法監(jiān)察的施行狀況。此外，《秦簡·效律》所提到“計用律不審而贏、不備，以效贏、不備之律貲之，而勿令賞（償）”，當屬秦朝的經(jīng)濟監(jiān)察法。

總括以上，秦雖未制訂專門的監(jiān)察法典，但有關(guān)察吏的規(guī)定已成為秦律的重要部分，顯示了秦以法治國、以法治吏的大略和法制文明的進步。

秦滅六國，統(tǒng)一天下以后，六國的殘余勢力，仍是不安定的因素，因此監(jiān)察制度建設(shè)的重點在郡?？ぴO(shè)監(jiān)察官郡御史，《秦簡·語書》所載：“舉劾不從令者，致以律”、“獨多犯令，而令丞弗得者，以令丞聞”，便是郡御史的工作對象與職權(quán)范圍。

漢初發(fā)生的七國之亂以及地方豪強勢力的膨脹，與地方守相的失職，都嚴重威脅到專制主義的中央集權(quán)。為了加強大一統(tǒng)的封建帝國，發(fā)揮官僚機構(gòu)治國理政的作用，在吸收和借鑒秦監(jiān)察立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行了較為廣泛的立法活動，初步形成了由封建律典漢律和皇帝隨時頒布的詔令為基本淵源的監(jiān)察法體系。漢代繼承了秦以監(jiān)郡為監(jiān)察重點的傳統(tǒng)，從而推動了地方監(jiān)察法的發(fā)展。早在惠帝三年，“相國奏遣御史監(jiān)三輔不法事：詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當服，凡九條” ［4］。上述九條概括了行政、司法、治安、財經(jīng)、吏治等基本方面，其適用范圍雖然只是三輔郡特區(qū)，內(nèi)容也比較粗疏，但卻是朝廷授權(quán)監(jiān)御史監(jiān)察地方官吏的法律依據(jù)，是中國古代性質(zhì)較為明確和較為系統(tǒng)的監(jiān)察法規(guī)，它的出現(xiàn)從一個側(cè)面反映了漢初法制建設(shè)的發(fā)展。

漢武帝即位以后，銳意推行強干弱枝的政策，改革監(jiān)察制度，武帝元封五年劃分全國為十三州郡，各設(shè)部刺史一人作為皇帝派往地方的監(jiān)察官，并在《監(jiān)御史九條》的基礎(chǔ)上制定《六條察郡之法》（又稱《六條問事》）。據(jù)《漢官典職儀式選用》：“詔書舊典，刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。

一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱、以眾暴寡；

二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私、旁招守利、侵漁百姓、聚斂為奸；

三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；

四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；

五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監(jiān)；

六條，二千石違公比下，阿附豪強，通行貨賂，割損政令也。”

刺史《六條問事》是漢初推行強干弱枝政策的產(chǎn)物，也是地方監(jiān)察制度法律化的重要成果，它與惠帝刺察三輔的九條不同，是全國性的地方監(jiān)察法規(guī)。

《六條問事》的針對性十分明確，它以地方二千石的高官及其子弟，以及作為其社會基礎(chǔ)的強宗豪右為主要監(jiān)察對象，而非一般守令。雖然部刺史不過是六百石的低級官員，但卻可以監(jiān)察、奏彈二千石的地方長吏與王侯，這種以下察上，以卑督尊的規(guī)定，是漢代監(jiān)察法的一個特點，同時也是封建監(jiān)察法中的一貫原則。但為了防止部刺史濫用職權(quán)，嚴格限定必須按六條的范圍問事，否則即為逾限，而要受到處罰。豫州牧鮑宣便以“所察過詔條……，宣坐免。”［5］

《六條問事》是中國封建社會有內(nèi)容可查的地方性監(jiān)察法規(guī)，它的制定反映了漢初統(tǒng)治集團內(nèi)部在權(quán)力分配上的斗爭，帶有特定時代背景加給它的深刻烙印。它所包含的基本規(guī)范和所確立的原則，奠定了地方監(jiān)察法的基礎(chǔ)，具有深遠的影響。不僅如此，它的條款分明，操作性強，表現(xiàn)出立法技術(shù)上較高的水平。

除此之外，漢代也以律的形式對王侯國進行行政監(jiān)察，如頒布《尚方律》嚴格制裁王侯國逾制；頒布“事國人過律”（按顏師古注“事役吏之員數(shù)也”），防止王侯國機構(gòu)膨脹。漢律中的“阿黨”、“附益”之法，也具有監(jiān)視與防止王侯坐大以及內(nèi)外官交結(jié)的監(jiān)察法的性質(zhì)。

兩漢監(jiān)察法，除國家制定法的形式外，皇帝針對特定事項頒發(fā)的詔令，也具有最權(quán)威的監(jiān)察法的屬性。高皇帝七年詔日：“獄之疑者，吏或不敢決，有罪者久而不論，無罪久系不決。自今以來，縣道官獄疑者，各讞所屬二千石官，二千石官以其罪名當報之。所不能決者，皆移廷尉，廷尉亦當報之。廷尉所不能決，謹具為奏，傅所當比律令以聞。”［6］武帝元狩六年詔日：“今遣博士大等六人，分循行天下，存問鰥寡廢疾無以自振業(yè)者，貸與之……詳問隱處亡位及冤失職。奸猾為害野荒治苛者，舉奏?？兴詾楸阏撸县┫嘤芬月?。”［7］此外，從文帝起要求百官推薦“直言極諫之士”，可以說開后世言諫制度的先河。

漢朝的監(jiān)察系統(tǒng)呈現(xiàn)出多元化的趨勢，無論是專門監(jiān)察、行政監(jiān)察、特殊監(jiān)察既分體運行，又互相交叉，以至三公九卿、皇室外戚、京師百官、地方長吏乃至監(jiān)察官本身，都被置于這張網(wǎng)絡(luò)之中，受到來自一種或多種監(jiān)察組織的監(jiān)督，對于貫通政令，整飭吏治，廓清風(fēng)氣，產(chǎn)生了不可低估的作用。特別是在皇帝的特意安排下，中央監(jiān)察機關(guān)之長御史大夫，“內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下”［8］，使得以丞相為代表的行政權(quán)，與以御史大夫為代表的監(jiān)察權(quán)，處于既相維又相抗的狀態(tài)，而居中駕御者則是皇帝，他力圖使這兩權(quán)平衡，以確?；实奂瘷?quán)。

（二）中國古代監(jiān)察法的發(fā)展階段——三國兩晉南北朝、唐

三國兩晉南北朝是中國歷史上持續(xù)數(shù)百年的割據(jù)對峙時期。無論是偏安一隅的南朝，還是統(tǒng)治中原廣大地區(qū)的北朝，都強化了監(jiān)察機關(guān)的職能和立法活動，以確保專制主義的國家機器的運轉(zhuǎn)。

三國時曹魏賈逵任豫州刺史，鑒于“長吏慢法，盜賊公行，州知而不糾”，提出仿漢《六條問事》，“考竟其二千石以下阿縱不如法者，皆舉奏免之”。賈逵的建議得到文帝的允準，“布告天下，當以豫州為法”［9］。根據(jù)《九朝律考》轉(zhuǎn)引《文選》“齊故安陸昭王碑文”，賈逵在漢六條的基礎(chǔ)上，提出了新的《察吏六條》，即：“察民疾苦冤失職者；察墨綬長吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大奸猾者；察犯田律四時禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者；察吏不簿人錢谷放散者。所察不得過此。”魏《察吏六條》基于歷史條件的變化，使得原漢六條的精神——強干弱枝，已不復(fù)見，其基點是對地方長吏進行行政治安監(jiān)察、財經(jīng)監(jiān)察與人事監(jiān)察?！恫炖袅鶙l》不僅范圍有所縮小，標準也較低，尤其是魏文帝的統(tǒng)治權(quán)威，遠遜于漢武帝，而地方刺史、州牧日益嚴重的攬權(quán)滋肆更非一紙空文所能約束的。

晉統(tǒng)一后，監(jiān)察立法與整個立法一樣出現(xiàn)了活躍的態(tài)勢。泰始四年六月，詔頒察長吏能否十條和察長吏八條，前者是“田疇辟，生業(yè)修，禮教設(shè)，禁令行，則長吏之能也。人窮匱，農(nóng)事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也。”［10］后者是“若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹察之。”同年十二月又詔頒五條律察郡：“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事。”［10］

上述監(jiān)察立法雖以地方長吏為重點，但事實上魏晉以來士家大族把持政權(quán)，是中國歷史上突出的門閥政治時代。士族們憑借政治特權(quán)驕奢淫逸，巧取豪奪，漁肉鄉(xiāng)里，無所不為，因此西晉監(jiān)察法難以認真推行。至于東晉和南朝由于土族攬權(quán)，崇尚清談，監(jiān)察法制無所建樹。相反，北朝在創(chuàng)建總體法制的同時也進行了監(jiān)察立法。

北朝少數(shù)族入主中原以后，為了立足長久，在政治上勵精圖治；在文化上追蹤兩漢，力戒南朝清談玄學(xué)之風(fēng)；在法制上以《漢律》為楷模，其中西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》，是具有代表性的監(jiān)察立法。

西魏大統(tǒng)十年九月，度支省尚書蘇綽奉命制定《六條詔書》，一修身心，二敦教化，三盡地利，四擢賢良，五恤獄訟，六均賦役。對這六條“太祖甚重視，常置諸座右，又令百司習(xí)誦之，其牧守令長，非通六條及計帳者，不得居官”［11］。蘇綽所定六條既是考績的標準，也是察吏的原則性規(guī)定，這兩者的結(jié)合，反映了監(jiān)察職能的擴大。

北周宣武帝即位以后，在遣大使巡察諸州時，頒發(fā)《詔制九條》，宣下州郡，作為察吏的根據(jù)。《詔制九條》：“一曰決獄科罪，皆準律文；二曰母族絕服外者，聽婚；三曰以杖決罰，悉令依法；四曰郡縣當境賊盜不擒獲者，并仰錄奏；五曰孝子順孫義夫節(jié)婦，表其門閭，才堪任用者，即宜申薦；六曰或昔經(jīng)驅(qū)使，名位未達，或沉淪蓬蓽，文武可施，宜并采訪，具以名奏；七曰偽齊七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆聽預(yù)選，降二等授官；八曰州舉高才博學(xué)者為秀才，郡舉經(jīng)明修律者為孝廉，上州、上郡歲一人，下州、下郡三歲一人；九曰年七十以上，依式授官，鰥寡困乏不能自存者，并加稟恤。”［12］《詔制九條》首察官吏決獄科罪是否準律，不僅是對公正司法的追求，更重要的是借以克服拓跋族任意施刑的傳統(tǒng)習(xí)慣。關(guān)于母族絕服外聽婚，和旌薦孝子順孫義夫節(jié)婦等規(guī)定，反映了對于漢族禮制的尊重，這種文化上的適應(yīng)性，對于北朝穩(wěn)定統(tǒng)治具有重要意義。

唐朝是封建的盛世，也是監(jiān)察制度的重要發(fā)展階段。唐初統(tǒng)治者從總結(jié)歷史經(jīng)驗中比較清醒地認識到，監(jiān)察機關(guān)對于維護國家綱紀的作用，因而給予充分的肯定和重視。據(jù)《文獻通考·職官七》記載：“自貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復(fù)為雄要。”唐玄宗在《飭御史·刺史·縣令詔》中說：“御史執(zhí)憲，綱紀是司。”［13］睿宗更進一步表示：“彰善癉惡，激濁揚清，御史之職也。政之理亂，實由此也。”［14］

不僅如此，鑒于隋末暴君專制兩代而亡的教訓(xùn)，皇帝比較重視納諫。唐高祖在《頒示孫伏伽諫書詔》中說：“周隋之際，忠臣結(jié)舌，一言喪邦，良足深戒。”［15］唐太宗不僅強調(diào)“主欲知過，必藉忠臣”，而且在行動上重視聽取諫諍，“每有諫者，縱不合朕心，朕亦不以為杵，若即嗔責，深恐人懷戰(zhàn)懼，豈肯更言”［16］。由此而形成了以皇帝為對象，以諫諍為內(nèi)容的特殊監(jiān)察機關(guān)——諫官系統(tǒng)。

唐朝又是封建法制臻于成熟和完備的朝代，《唐律疏議》和《唐六典》均以規(guī)范詳密著稱于世，并為唐朝監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置與運作提供了重要的法律根據(jù)。除律典外還有令、格、式、敕等法律形式，形成了較為完整的法律體系。其中皇帝頒發(fā)的以監(jiān)察為內(nèi)容的大量詔令，對于國家機關(guān)之間的制衡關(guān)系，以及監(jiān)察機關(guān)的活動原則，起到了指導(dǎo)的作用，是監(jiān)察法的重要內(nèi)容。特別是玄宗時期制定的《監(jiān)察六條》是專門的監(jiān)察法，達到新的水平。根據(jù)《新唐書》卷四十八所載，玄宗開元年間仿漢制制定《監(jiān)察六條》，其內(nèi)容如下：“凡十道巡按，以判官二人為佐，務(wù)繁則有支使。其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。”唐代《監(jiān)察六條》雖以漢《六條問事》為宗，但漢唐歷史背景不同，而有所變化。開元二十二年二月十九日玄宗在《置十道采訪使敕》文中，明確指出了這一點：“且十道為率，六察分條。周漢已還，事有因革，帝王之制，義在隨時。其天下諸道，宜依舊逐安便置使，令采訪處置。若牧宰無政，不能綱理；吏人有犯，所在侵漁，及物土異宜，人情不便，差科賦稅，量事取安。朕所奏成，貴在簡要，其余常務(wù)，不可橫干。”［14］

可見唐《監(jiān)察六條》既傳承了漢刺史《六條問事》，又根據(jù)“義在隨時”的原則作了重大發(fā)展。漢設(shè)十三部州監(jiān)察區(qū)，唐改為十道（后增為十五道）；漢以強宗豪右、二千石及其子弟為監(jiān)察重點，唐則牧宰與吏人列為六察之首，反映了官僚制度的發(fā)展與朝廷對地方官的依重。至于強宗豪右、士家大族，在隋末農(nóng)民大起義的沉重打擊下，加上封建地主經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)急遽沒落，不再是中央集權(quán)的主要威脅，因此列于六察之末。此外，在延續(xù)漢以來將官吏的品德、政績、文才修養(yǎng)列為監(jiān)察地方官基本要素的同時，還把戶口、賦役、農(nóng)桑、庫存作為重要的經(jīng)濟目標，表明其監(jiān)察范圍的擴大。這既使出巡御史的活動有章可循，也是對位卑權(quán)重的御史的一種約束。

唐朝官修的《唐律疏議》和《唐六典》，為監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置、職掌以及監(jiān)察官的活動提供了大綱大法，加上皇帝隨時頒發(fā)的有關(guān)詔令和專門監(jiān)察法規(guī)，形成了較為嚴密的監(jiān)察法網(wǎng)，可以說是唐代封建法制完備的一個體現(xiàn)。

唐朝作為封建盛世，歸根結(jié)底是以均田制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。但是以貞觀之治為代表的盛世，得以較長時期的維持，并且創(chuàng)造了封建時代鼎盛的文明，還得力于政策的適當與穩(wěn)定，制度的健全與官吏的秉法執(zhí)政。而這一切又都是和御史監(jiān)察、諫官諫諍的制度化、法律化分不開的，可以說是封建時代監(jiān)察制度正面效應(yīng)的表現(xiàn)。

（三）中國古代監(jiān)察法的完備階段——宋、明、清

宋朝專制主義中央集權(quán)制度的強化，使得皇帝控制下的監(jiān)察機關(guān)，也得到了進一步的改革和加強。御史臺、諫院均掌監(jiān)察權(quán)力，諫官“往往并行御史之職”，臺官也兼行諫議之權(quán)，所以稱為“臺諫”，以示合一之勢。

地方建立監(jiān)司、通判監(jiān)察體系。監(jiān)司是路一級監(jiān)察機構(gòu)，監(jiān)司長官對地方官的失職行為或自行處理，即所謂“按治”；或“按劾以聞”，即上奏彈章以待上裁；而更多的是“申尚書省”，通過行政訴訟加以解決。至于通判，專事監(jiān)察知州及所部官吏。仁宗曾指出：“州郡設(shè)通判，本與知州同判一郡之事，知州有不法者，得舉奏之。”［17］監(jiān)司、通判監(jiān)察體系的建立，形成了涵蓋寬廣的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

在專制主義強化的宋朝，監(jiān)察法的主要形式，除專門的監(jiān)察法如《監(jiān)司互監(jiān)法》外，更多的表現(xiàn)為皇帝的詔、敕、令。如：《名例敕》、《職制令》、《職制敕》、《廄庫敕》、《雜敕》等。以敕令的形式對監(jiān)察官的職權(quán)與活動作出明確的規(guī)范，反映了宋朝的時代特點。

在宋朝的監(jiān)察法中，執(zhí)行監(jiān)察權(quán)的主體被認定為皇帝的耳目之司，如：崇寧五年十月十六日《誡約監(jiān)司體量公事懷奸御筆手詔》中說：“監(jiān)司分按諸路，為耳目之任。”政和元年十二月二十一日《誡飭臺官言事御筆手詔》中說：“耳目之寄，臺諫是司。古之明王，責以言事，罔菲正人，故能雍容無為，端拱于一堂之上，廣覽兼聽，信賞必罰，以收眾智，以馭群吏，百官向方而萬事理。”與此同時在《訓(xùn)飭百司詔》中還提出了“御史耳目之官也，舉臺綱，肅官邪，惟汝之責，何憚而不為，汝其分行糾劾不法，必罰無赦”。①監(jiān)察官作為皇帝“耳目之司”的政治和法律地位的確定，以及由皇帝親自掌握御史的任用權(quán)，和一度允許御史“風(fēng)聞彈人”，以廣皇帝耳目之聰?shù)鹊?，都表現(xiàn)了皇帝嚴格控制從中央到地方的監(jiān)察權(quán)。

為了發(fā)揮監(jiān)察官的作用，防范監(jiān)察官弄權(quán)行私，還制定了監(jiān)司互監(jiān)法：“諸官司無按察官而有違法，及不公事者，發(fā)運監(jiān)司按察奏，發(fā)運監(jiān)司互相覺察，其經(jīng)按撫、發(fā)運、監(jiān)司屬官，聽逐互行按舉。”［18］使監(jiān)察官互相監(jiān)督，是宋皇帝駕馭大臣的統(tǒng)治權(quán)術(shù)在監(jiān)察制度上的體現(xiàn)，既減少了對皇權(quán)的潛在威脅，也顯示了皇帝對于百官“事為之防，曲為之制”的深心。如果監(jiān)察官違紀應(yīng)察而不察，或擅作威福，或貪贓枉法，分別處以罷黜、杖一百、徒二年、流二千里、永不收敘等處罰。

適應(yīng)對遼金的戰(zhàn)爭需要，和滿足輸幣求和的勒索，以及緩和民眾的反抗斗爭，監(jiān)察法中首先加強了經(jīng)濟監(jiān)察，對于維持國家機器運轉(zhuǎn)具有重要意義的賦稅收入和禁榷專賣，都立法嚴格監(jiān)察。其次加強了司法監(jiān)察，真宗大中祥符七年(1014年)十二月，“詔川峽、廣南、福建轉(zhuǎn)運使提點刑獄官察部內(nèi)僚吏，有貪墨不法、慘刻用刑者以聞”［19］。大中祥符九年(1016年)四月，又詔：“三京，諸路大辟罪，獄既具而非理致死者，委糾察提點刑獄官察之。” ［19］慶歷七年(1047年)三月，指令轉(zhuǎn)運、提刑二司：“每巡歷至州縣，先入刑獄中詢問罪人。其有禁系人身死，仰畫時具檢驗狀申二司點檢，如情理不明，有拷擦痕，立即便取索公案差官看詳，依公施行”［20］。

以上可見宋朝監(jiān)察立法內(nèi)容增多，涉及面較為廣泛，監(jiān)察程序也日趨嚴密。但是專制制度愈強化，失監(jiān)愈不可避免，因為最大的失監(jiān)就是皇帝超越任何監(jiān)察法律之外，即使對某個官員的監(jiān)懲，也往往因帝意而發(fā)生變化，這是封建監(jiān)察法不可避免的局限性。

元朝建立以后，世祖積極吸收先進的漢文化，在即位詔書中提出以“稽列圣之洪規(guī)，講前代之定制”為治國綱領(lǐng)。在監(jiān)察制度與監(jiān)察法制上尤其“附會漢法”。元世祖從總結(jié)歷史經(jīng)驗中，深知治吏之法必須“重御史按察之權(quán)，嚴糾彈考核之任”，史書說：“世祖嘗言，中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的。此其重臺之旨，歷世遵其道不變。”［21］

為了加強對地方的監(jiān)察，于江南、陜西二地設(shè)中央御史臺派出機關(guān)——行御史臺，又稱行臺。行臺“主察行省、宣慰司以下諸軍民官吏之作奸犯科者，窮民之流離失業(yè)者，豪強之奪民利者，按察官之不稱職任者，余視內(nèi)臺立法同。[22]

元朝立法從總體上看是粗疏的，成就遠不如唐宋，只有監(jiān)察法擁有突出的地位，表現(xiàn)出多樣性與協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一。仁宗時曾以格例條畫有關(guān)風(fēng)紀類集成書，號曰《風(fēng)憲宏綱》?！讹L(fēng)憲宏綱》是自世祖迄至仁宗朝有關(guān)風(fēng)紀的法令匯編，在性質(zhì)上屬監(jiān)察立法。沈家本考證說：“元仁宗之時，又以格例條畫有關(guān)于風(fēng)紀，類集成書，號曰，《風(fēng)憲宏綱》。按武宗紀兩言修律令，據(jù)何榮祖?zhèn)髌鋾殉?。何以總未頒行?仁宗時亦屢有修律之事，惟《風(fēng)憲宏綱》見于志，紀亦不書也。”［23］

此后在《風(fēng)憲宏綱》的基礎(chǔ)上先后制定《憲臺通紀》、《南臺備要》、《憲臺格例》、《行臺條畫》等單行的監(jiān)察法。而在《元典章》和《至元新格》中也都含有監(jiān)察法的內(nèi)容。尤其是《元典章》中所載監(jiān)察法規(guī)，不僅已有適用于中央與地方的明確區(qū)分，而且還有實體法與程序法之別。

在元朝的監(jiān)察法律體系中《憲臺格例》是監(jiān)察法的總則，《行臺條畫》則屬于分則部分，這是前朝所未有的，是立法技術(shù)上的新進步。此外，還把封建刑法典的類推原則運用于監(jiān)察立法，《行臺條畫》最后一條規(guī)定：“其余該載不盡應(yīng)合糾彈，整理比附已降條畫，斟酌彼中事宜，就便施行”，借以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。

由于元朝是以蒙古貴族為主體的政權(quán)，為了約束元蒙貴族傳統(tǒng)的特權(quán)，維系國家的吏治，御史臺有權(quán)“彈劾中書省、樞密院、制國用使司等內(nèi)外百官”。在元朝，中書省是最高行政機關(guān)，其長官為宰相；樞密院是最高軍事行政機關(guān)，其長官為副宰相；制國用使司是最高財政機關(guān)。此三機關(guān)是國家機關(guān)的中樞，但均被納入御史臺監(jiān)督的范圍，標志著監(jiān)察機關(guān)職權(quán)的擴大。

另據(jù)《行臺體察等例》，行御史臺的主要監(jiān)督對象也仿內(nèi)臺之例，有權(quán)“彈劾行中書省、宣慰司及以下諸司官吏”。行中書省是地方最高行政機關(guān)；宣慰司是設(shè)在邊疆少數(shù)民族地區(qū)執(zhí)掌軍民政務(wù)的重要機關(guān)。行御史臺有權(quán)監(jiān)督彈劾行中書省和宣慰司，充分說明了它受到了皇帝的欽重。不僅如此，設(shè)于各道的肅政廉訪使，也有權(quán)監(jiān)督彈劾總管府、統(tǒng)軍司、轉(zhuǎn)運司及各路府司州縣官，職權(quán)極為廣泛。

然而，元朝的監(jiān)察法律規(guī)范雖然較之唐宋細密和趨于法典化，但是元朝并不是奉法為治的朝代，而是依靠軍事和民族特權(quán)統(tǒng)治，在立法與執(zhí)法之間嚴重地脫節(jié)。尤其是在皇帝昏庸、奸相使權(quán)的情況下，許多監(jiān)察立法成為具文，以致喪失了監(jiān)察制度作為封建官僚政治自我調(diào)節(jié)器的作用，終于導(dǎo)致元朝的迅速滅亡。

明朝建立以后，朱元璋鑒于元朝覆滅于“寬縱二字”，因而確立了以重典治國的方略，十分重視監(jiān)察機關(guān)的作用。曾經(jīng)面諭都察院長官說：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要。卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委靡循以縱奸，毋假公濟私以害物。”［24］為了加強皇帝對監(jiān)察機關(guān)的控制，洪武十五年十月丙子廢除了御史臺的三院制，置都察院統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，并且賦予監(jiān)察官以單獨進奏的權(quán)力，使其真正成為皇帝的耳目之司。

在廢相制，提高六部地位以后，為防止部權(quán)過重，創(chuàng)設(shè)了以六部長官為監(jiān)察對象的六科給事中，至此原為諫諍皇帝而設(shè)的給事中，變成了直接對皇帝負責，以主要監(jiān)督六部官員為職能的獨立的監(jiān)察機關(guān)，過去的進諫權(quán)完全流于形式。

明朝的地方監(jiān)察體制，仿唐制劃分全國為十三省監(jiān)察區(qū)，各省設(shè)監(jiān)察御史行使監(jiān)察權(quán)?；实垡才R時派出巡御史巡察地方，所謂“代天子巡狩”。出巡御史具有“大事奏裁，小事立斷”［25］的特權(quán)。

有明一代，正是從“風(fēng)憲之設(shè)，在肅紀綱，清吏治”出發(fā)，開展了大規(guī)模的監(jiān)察立法活動，并取得了新的成就。在《諸司職掌》與《大明會典》中都設(shè)有專章規(guī)定都察院及六科的職責、權(quán)限及活動原則等，而更有價值的是單行的監(jiān)察法規(guī)。

洪武四年(1371年)正月，“御史臺進擬《憲綱》四十條，上覽之親加刪定，詔刊行頒給”，這是明朝最早的，也是最為重要的監(jiān)察法規(guī)。洪武二十六年前后，又制定了《憲綱總例》、《糾劾官邪規(guī)定》、《統(tǒng)政使司典章》(總例)及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《出巡事宜》、《巡撫六察》及《責任條例》等監(jiān)察法規(guī)。此后經(jīng)惠文帝、成祖、仁宗、宣宗歷朝均有所增補。至英宗正統(tǒng)四年(1439年)，制定《憲綱條例》，史書說：“及正統(tǒng)中所定《憲綱條例》甚備，各以類分列。”此后，歷朝均奉為圭臬。

嘉靖六年(1522年)九月，“張璁以署都察院，復(fù)請考察諸御史，黜藍田等12人，尋奏行《憲綱七條》”［26］。同年十月，胡世寧為左都御史，又奏上《憲綱》十余條，這些都是對《憲綱條例》的補充。此外，還制定了《監(jiān)官遵守六款》、《監(jiān)紀九款》、《滿日造報冊式》等約束監(jiān)察官的法規(guī)。

綜上可見，明代監(jiān)察立法是漢唐宋元以來監(jiān)察立法的傳承與發(fā)展，曾經(jīng)起到了糾正官邪的重要作用，而且為清代監(jiān)察立法提供了重要的歷史淵源。但是明朝專制制度的極端發(fā)展所造成的宦官專權(quán)，使得監(jiān)察立法多成為具文。

清朝是末代封建王朝，清朝法律是封建法律的完備形態(tài)，就監(jiān)察法而言也集歷代監(jiān)察法之大成。清代監(jiān)察法除在《大清律例》職制門和其他門中有所規(guī)定外，主要集中于乾隆朝編纂的《欽定臺規(guī)》，它是一部較為完整的監(jiān)察法規(guī)。后經(jīng)嘉慶、道光、光緒續(xù)修，合稱“四朝臺規(guī)”。嘉慶朝的《欽定臺規(guī)》20卷，是繼乾隆八年臺規(guī)的續(xù)修，由貢阿拉奉命領(lǐng)銜，于嘉慶九年(1804年)欽準刊布。道光朝的《欽定臺規(guī)》40卷，是在嘉慶九年臺規(guī)基礎(chǔ)上，由松筠領(lǐng)銜修訂，頒行于道光七年(1827年)。光緒朝的《欽定臺規(guī)》42卷，由延煦奉命續(xù)修，于光緒十六年(1890年)由都察院正式公布。

光緒朝《欽定臺規(guī)》分為八門：(1)訓(xùn)典，編入歷朝皇帝有關(guān)監(jiān)察的圣諭；(2)憲綱，分為序官、陳奏、典禮、考績、會讞、辯訴六項；(3)六科，編入各科給事中共同職掌及分科職掌的規(guī)定；(4)各道，編入各道共同職掌及分道職掌的規(guī)定；(5)五城御史，匯集治安監(jiān)察的法規(guī)；(6)稽察，編入有關(guān)派遣御史稽察錢糧財務(wù)和考選官吏的規(guī)定；(7)巡察，匯輯有關(guān)經(jīng)濟監(jiān)察的規(guī)定；(8)通例，有關(guān)御史官員考選、升轉(zhuǎn)、禮儀的規(guī)定?！稓J定臺規(guī)》使監(jiān)察活動的各個方面皆有章可循，是中國封建社會最后也是最為完備的一部監(jiān)察法典。

由于《欽定臺規(guī)》所規(guī)定的是行政監(jiān)察的基本綱要，類似監(jiān)察法總則，而嘉慶朝制訂的《都察院則例》，則類似監(jiān)察法分則，二者相互配合便于監(jiān)察官依法行使職權(quán)。

此外，嘉慶五年(1800年)，針對五城巡察御史如何依法行使職權(quán)，制定《五城巡城御史處分例》，以防止御史在執(zhí)行職務(wù)中發(fā)生失職行為或不法行為。

二、監(jiān)察法史的價值與借鑒

在中國古代由于監(jiān)察制度在維護專制皇權(quán)、維持吏治、保障國家正常活動等諸多方面，發(fā)揮著重要作用，因而歷代統(tǒng)治者都十分注重強化監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督效能及其運行機制的制度化和法律化。從秦朝起便積極致力于制定監(jiān)察法，由秦迄清，監(jiān)察法朝著專門化和法典化的方向發(fā)展，其歷史稱得上是源遠流長。由于監(jiān)察法的發(fā)展同樣受制約于不斷發(fā)展變化的社會經(jīng)濟、政治和文化的影響，因而呈現(xiàn)出時代性和階段性。通過對中國古代監(jiān)察法進行縱向考察，可以把握其發(fā)生、發(fā)展和演變的歷史過程和規(guī)律性。

中國古代監(jiān)察法是中華法系的重要組成部分，如果說中華法系在世界法系中具有獨樹一幟的特點，那么中國古代監(jiān)察法，無論它所確認的監(jiān)察體制、還是基本原則、基本規(guī)范，以及體系的建構(gòu)、立法技術(shù)的成就、實際運行的可操作性，等等，都是世界古代法制史上所少有的。中國古代監(jiān)察法歷代相傳，綿延不絕，體現(xiàn)了中國古代的政治文明與法制文明，反映了一個東方古國政治法律文化的特殊性和中華民族的智慧。

作為管理國家機器運行的官吏，是實現(xiàn)國家職能的具有人格的工具。官吏群體的狀態(tài)對于國家的興衰強弱有著至關(guān)重要的影響，以至吏治的良否被看作是區(qū)分開明之世與衰敗之世的重要標志。因此歷代統(tǒng)治者深受韓非“明主治吏不治民”的思想影響，總是從法與吏不可偏廢的角度，論證以法察吏、治吏、整頓吏治是求治之道、廉政之源。中國古代監(jiān)察法的指導(dǎo)思想和基本任務(wù)就是整肅百僚，以充分發(fā)揮官僚機構(gòu)的作用和“彰善癉惡，激濁揚清”的社會調(diào)整功能。監(jiān)察官以法察吏必然會引起權(quán)與法的沖突。這種權(quán)與法之間的較量不限于以法察吏，也在一定程度上制衡君權(quán)，監(jiān)察官通過諫諍和封駁，對于封建君主的行為和決策起了一定程度的匡正?；蛘哒f，對于最高權(quán)力的運行，發(fā)揮了積極的規(guī)范作用。在中國古代專制主義政治體制下，這種制度設(shè)計及其法律化表現(xiàn)了高超的運用法律約束權(quán)力的智慧，是一項值得珍視的重要歷史經(jīng)驗。

中國古代監(jiān)察法所確認的監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)范圍十分廣泛，涉及到行政、司法、財經(jīng)、軍事、人事、文教等諸多領(lǐng)域。監(jiān)察官依法行使建言政事、糾彈官吏、監(jiān)督司法、巡查政務(wù)、審計財務(wù)、考核人事等多方面的權(quán)力。尤其是被派往地方“代天子巡狩”的御史，具有一職多能的監(jiān)察權(quán)限，可以參與審核大案或疑案、受理申訴和控告、巡視刑獄、審錄囚徒等等，以至御史既是監(jiān)察官，又是“天子之法官”。從而有效地遏制了特權(quán)者的恣意行為，預(yù)防和懲治了權(quán)貴官僚的貪婪恣肆，牽制和削弱了地方勢力的坐大與分裂，為維護封建社會的穩(wěn)定，保障統(tǒng)一多民族國家的鞏固和發(fā)展，起到了重要的歷史作用。孫中山先生對中國古代監(jiān)察制度曾經(jīng)作了充分的肯定，認為是一種很好的制度，“不獨行之官吏，即君上有過，犯顏諫諍，亦不容絲毫假借”，是“自由與政府中間一種最良善的調(diào)和方法”。

正像中國古代法具有二重性一樣，古代監(jiān)察法也是既有民主性精華，又有封建性糟粕，因此研究和探討中國古代監(jiān)察法應(yīng)該剔除其糟粕，吸取其民主性精華。事實上中國古代監(jiān)察法在其漫長的發(fā)展過程中積累了豐富的經(jīng)驗與教訓(xùn)，科學(xué)地加以總結(jié)，對于當前的法制建設(shè)，特別是對監(jiān)察法制建設(shè)很有借鑒意義。如：

1、監(jiān)察權(quán)力的運行法律化。

為了對監(jiān)察權(quán)力的組織和運行進行全方位的規(guī)范和控制，歷代統(tǒng)治者都有針對性地制定了相應(yīng)的監(jiān)察法。從漢代的《監(jiān)御史九條》與《六條問事》，到明清的《憲綱總例》、《欽定臺規(guī)》和《都察院則例》，形成了一脈相承的監(jiān)察法傳統(tǒng)。不僅使監(jiān)察官奉法行事，將監(jiān)察權(quán)力的行使納入法律的基本軌道，而且保證了監(jiān)察制度的穩(wěn)定性，對于龐大的官吏群起到心理上的震懾和實際的防范與懲戒作用。

2、對皇帝直接負責的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

監(jiān)察官是皇帝的耳目之司，是代表皇帝巡視地方行使監(jiān)察權(quán)的，因而只對皇帝負責。這種垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系得到法律的確認，使得監(jiān)察機關(guān)成為既有權(quán)威又有效能的獨立機構(gòu)，有可能“以卑察尊”，“糾百官罪惡”，澄清吏治、維護國家利益。

但是，在專制主義政體下監(jiān)察權(quán)附著于皇權(quán)，因此監(jiān)察制度的存廢、監(jiān)察權(quán)行使的范圍與效果，都要受到皇權(quán)的制約，甚至與君主個人的開明或昏庸都有著極大的關(guān)系。從歷史上看，君主開明監(jiān)察官才能起到懲惡揚善，維護朝綱的作用。

3、固定監(jiān)察與臨時監(jiān)察相互配合以及監(jiān)察官的互察。

中國古代不僅在中央和地方建立了固定的監(jiān)察區(qū)和監(jiān)察機關(guān)，以實現(xiàn)坐鎮(zhèn)監(jiān)察的效能，同時還實行監(jiān)察官不定期地或?qū)ｍ椦膊斓胤降谋O(jiān)察方式，以克服單純依靠坐鎮(zhèn)監(jiān)察的被動性，減少坐鎮(zhèn)監(jiān)察容易出現(xiàn)的虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義現(xiàn)象，使地方上的一些不法官吏及時受到懲治，一些大案冤案及時得到審結(jié)。這種固定和臨時相結(jié)合的監(jiān)察方式，成為歷代長期沿用的模式，加強了中央對地方的監(jiān)控，維護了專制主義中央集權(quán)的統(tǒng)治。

從漢代起開始實行中央職官多元監(jiān)察體制，唐朝在繼承漢制的基礎(chǔ)上，將多元監(jiān)察體制推廣到地方，但為了防止監(jiān)察官無人監(jiān)察現(xiàn)象的發(fā)生，從宋朝起推行互察法，遏止了監(jiān)察官本身濫用權(quán)力，違法犯罪的現(xiàn)象。

4、嚴格監(jiān)察官的任職條件與違法制裁。

中國古代監(jiān)察官位卑而權(quán)重，因此監(jiān)察官的素質(zhì)直接關(guān)系到監(jiān)察效能的發(fā)揮。從秦漢時起，便十分重視對監(jiān)察官的選任。隋唐以后，在監(jiān)察法和皇帝頒發(fā)的有關(guān)詔令中都嚴格規(guī)定了監(jiān)察官的任職條件。首要的是具有清正剛直、疾惡如仇的品質(zhì)；其次要具備較高的文化素養(yǎng)，進士出身者優(yōu)先錄用；再次必須擁有實際工作經(jīng)驗，凡未經(jīng)州縣官者，不得為御史。明清兩代還實行考選科道制度，即挑選具有一定資格，經(jīng)過考滿以上的中央及地方官員，通過一定的考試程序，授予御史、給事中等官職。為了防止監(jiān)察官擅權(quán)專橫，失監(jiān)虛監(jiān)，不僅制定了監(jiān)察官的互監(jiān)制度，還嚴格規(guī)定監(jiān)察官如違法失職，加重處罰。

總括上述，在封閉的政治法律文化氛圍中產(chǎn)生的中國古代監(jiān)察法，以其特有的制度建構(gòu)、多元的監(jiān)察體系、全面性的監(jiān)察規(guī)范，鮮明地表達了中華民族在運用法律約束權(quán)力、規(guī)范權(quán)力的運行，把握監(jiān)察法與法律體系整體之間的互動關(guān)系，以及適應(yīng)中國國情特點而形成的監(jiān)察法制模式，都表現(xiàn)了中華民族的偉大創(chuàng)造力。

除此之外，中國古代監(jiān)察法經(jīng)歷了數(shù)千年沒有間斷的歷史發(fā)展過程，而且在中國古代的政治舞臺上，曾經(jīng)出現(xiàn)過許多著名的監(jiān)察官，提出了在當時說來非常杰出的察官治吏的思想，也發(fā)生過眾多的震古爍今、懲貪除惡的案件，成為中華法制文明寶庫中具有豐富內(nèi)涵的寶藏。因此，挖掘本國監(jiān)察法律文化的內(nèi)在資源，既有理論意義也有實踐意義。當然中國古代的監(jiān)察法與專制、集權(quán)是緊密聯(lián)系的，缺乏與民主理念上的關(guān)聯(lián)，所以無法達到古希臘民主制度下那種對于國家最高權(quán)力進行約束的水平，不可能形成西方政治傳統(tǒng)中出現(xiàn)的權(quán)力分立的政治體制，也無法培育出西方社會的那種用法律約束權(quán)力的法治觀念。

【參考文獻】

作者簡介：張晉藩（1930一），男，遼寧沈陽人，中國政法大學(xué)終身教授，博士生導(dǎo)師。

①以上均見《宋大詔令集》。

[1]睡虎地秦墓竹簡·法律答問[M]．

[2]睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄[M]．

[3]史記·秦始皇本紀[M]．

[4]衛(wèi)寵．漢舊儀(卷上)[M]．

[5]漢書·鮑宣傳[M]．

[6]漢書·刑法志(卷二三)[M]．

[7]漢書·武帝紀(卷六)[M]．

[8]漢書·薛宣傳[M]．

[9]三國會要(卷二三)[M]．