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民主議定原則與農(nóng)業(yè)承包合同的效力(一)
最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定》(試行)(以下簡稱《規(guī)定》)。第二條規(guī)定：“發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民，以簽訂承包合同違反《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律規(guī)定的民主議定原則，或者其所簽合同內(nèi)容違背多數(shù)村民意志，損害集體和村民利益為由，以發(fā)包方為被告，要求確認承包合同的效力提起訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理，并可通知承包方作為第三人參加訴訟。”對此條文規(guī)定實踐中有不同理解：一、違反民主議定原則而請求確認農(nóng)業(yè)承包合同無效的主體，應(yīng)僅限于以發(fā)包方所屬半數(shù)以上的村民。二、違反民主議定原則，簽訂合同內(nèi)容違背多數(shù)村民意志，損害集體利益簽訂承包合同究竟應(yīng)作如何理解。三、對這類合同的效力應(yīng)如何認定等。這些問題的研究既具有一定的理論意義，也有重要的實際意義。
一、民主議定原則含義及效力范圍
民主議定原則指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部對重大事項的決定，必須經(jīng)過村民會議討論并取得村民會議的多數(shù)通過。根據(jù)《村民委員會組織法》第19條規(guī)定了八種必須提請村民會議討論決定的事項，其中第(6)項是村民的承包經(jīng)營方案必須經(jīng)民主議定?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ掇r(nóng)村土地承包法》關(guān)于民主議定原則規(guī)定共有三種規(guī)定：一是承包經(jīng)營方案的確定，二是承包期內(nèi)對個別承包地的適當調(diào)整，三是對集體經(jīng)濟組織成員以外的土地承包?！锻恋爻邪ā返谑藯l第二款規(guī)定：“承包方案應(yīng)當依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。這與《村民委員會組織法》第十九條的規(guī)定是一致的，是指承包方案確定應(yīng)經(jīng)民主認定，《土地管理法》第十四條規(guī)定：“在承包期間，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門批準。”《土地承包法》第二十七條第二款規(guī)定：“承包期間，因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”這兩條規(guī)定個別土地承包者之間承包地的調(diào)整必須經(jīng)民主議定?！锻恋毓芾矸ā返谑鍡l規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。”《土地承包法》第四十八條也有相似規(guī)定。這兩條都規(guī)定土地外承包應(yīng)經(jīng)民主議定。
從以上可以看出，除對個別承包戶的土地調(diào)整外，民主議定原則直接的適用對象是承包方案而不是承包合同本身。村民委員會組織法、土地法、農(nóng)村土地承包法，均規(guī)定承包方案應(yīng)經(jīng)民主議定，《土地管理法》第十五條，《土地承包法》第四十八條規(guī)定的對外承包也不能理解為對外承包合同本身，而應(yīng)是土地對外承包方案。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十八條的規(guī)定，民主議定承包方案是發(fā)包方將“四荒”等土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人之前，必須履行的法定手續(xù)，對外承包方案人只有經(jīng)過民主議定才能付諸實施，簽訂對外承包合同。但承包合同本身不須經(jīng)民主議定，承包合同也不是經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準后生效。除對個別農(nóng)戶之間承包的土地調(diào)整以外，民主議定原則的效力只及于家庭承包方案或土地對外承包方案，也就是說，民主議定原則一般并不對承包合同本身發(fā)生直接的效力。
二、違反民主議定原則合同的效力
從合同法理論講，無效合同有兩類：一是違反社會公共利益和國家利益的無效合同；一種是只涉及合同當事人利益或特定第三人利益的一般無效的合同。前者屬于絕對無效的合同，后者屬于相對無效的合同。只涉及當事人之間利益的無效合同，主張合同無效擴體應(yīng)是無效合同的當事人。當無效合同涉及到特定第三人的利益，對特定第三人構(gòu)成侵權(quán)時，只能由特定第三人提出無效主張。這兩類合同實際上屬于相對無效的合同。當事人或特定第三人提出主張時，必須在法定內(nèi)提出，亦即應(yīng)受訴訟時效的限制。而違反社會公共利益和國家利益的無效合同屬于絕對無效的合同。對絕對無效的合同，當事人以外的人都可以主張合同無效，人民法院也不需當事人積極主張而可依職權(quán)主動進行審查。絕對無效的合同，不受訴訟時效的限制。(王利明《合同法新問題研究》第294-297頁)。
違反民主議定原則所簽訂的合同，應(yīng)是指所簽訂的合同違背了根據(jù)民主議定原則所確定的承包方案，即承包合同與承包方案發(fā)生沖突，違背多數(shù)村民意志，損害集體和村民利益。根據(jù)合同相對性原則，承包合同是發(fā)包人與承包人之間訂立的，發(fā)包人、承包人是合同的雙方。發(fā)包方過半數(shù)的村民只能以第三人的身份提起訴訟。最高法院《規(guī)定》第二十五條也明確規(guī)定發(fā)包人所屬的半數(shù)以上的集體組織的成員。請求確認承包合同無效的，人民法院應(yīng)當該承包合同無效，并根據(jù)當事人的過錯，確定其應(yīng)承擔的相應(yīng)責任。但發(fā)包方所屬半數(shù)以上村民必須在1年內(nèi)提起訴訟；超出1年或雖未超過1年但承包方已做了大量投入的，人民法院只能依公平原則對合同內(nèi)容予以適當變更。
違反民主議定原則簽訂的合同并非必然無效。一方面，這要求發(fā)包方所屬半數(shù)以上集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)及時主張權(quán)利；另一方面，他必須是對承包方案實質(zhì)性的違反，且損害了集體經(jīng)濟組織或成員的利益，又無法通過適當方式變更合同。如村委會違反承包方案將村民生活用水承包給他人養(yǎng)魚，養(yǎng)家禽，嚴重造成水資源污染，發(fā)包方所屬村民可以請求人民法院宣告承包合同無效。發(fā)包方違反承包方案，將土地承包給他人從事?lián)p害社會公共利益的經(jīng)濟活動，如在耕地上采沙，建磚瓦窖，造成土地資源永久損害或嚴重污染環(huán)境。即使合同已簽訂1年以上或承包人已實際做了大量投入，因為違反社會公共利益的合同絕對無效，人民法院仍然應(yīng)當宣告無效。當事人的請求不受訴訟時效限制。
三、只有發(fā)包方半數(shù)以上成員才可請求確認承包合同無效
根據(jù)《規(guī)定》第二條，以違反民主議定原則請求確認承包合同無效的，原告是發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民，被告是發(fā)包方即村委會或村民小組，承包方為第三人。問題是：是否只有發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民才可以簽訂承包合同違反民主議定原則，請求確認承包合同無效，村委會是否有權(quán)以簽訂承包合同違反民主議定原則而請求無效?這既是一個理論問題，也是有很深的實際意義。 |
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