為深入貫徹落實(shí)黨的十七屆三中、五中全會(huì)精神，健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，成都市啟動(dòng)了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。由此，七年多來(lái)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐進(jìn)入了深度變革階段。然而生產(chǎn)要素自由流動(dòng)還面臨著體制機(jī)制等多方面的障礙。如何破除這些障礙，盡快讓生產(chǎn)要素特別是土地要素真正流動(dòng)起來(lái)，是新形勢(shì)下國(guó)土資源管理工作迫切需要研究解決的重大課題。以下，僅結(jié)合個(gè)人思考談一點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。
　　一、當(dāng)前我市實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的進(jìn)展情況
　?。ㄒ唬┊a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)初步具備
　　實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的應(yīng)有之義和必然延續(xù)。從2008年開始，我市全面推行以"還權(quán)賦能"為核心，以建立"歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢"的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。經(jīng)過近3年的努力，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本完成，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)都已確權(quán)到位。特別是全市國(guó)土資源部門緊密結(jié)合第二次全國(guó)土地調(diào)查，以村民小組為單位、通過五個(gè)堅(jiān)持（堅(jiān)持制度先行，確保規(guī)范推進(jìn)；堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)，節(jié)約工作成本；堅(jiān)持農(nóng)民自主，落實(shí)"還權(quán)賦能"；堅(jiān)持探索創(chuàng)新，妥善化解矛盾；堅(jiān)持嚴(yán)格驗(yàn)收，確保做實(shí)做細(xì)），全面完成了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作。截止2010年底，共向村組集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)《集體土地所有證》33806本，向農(nóng)戶頒發(fā)《集體土地使用證》1657957本。除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地外，做到了應(yīng)確盡確，為生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。
　?。ǘ┱唧w系正在完善
　　實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，二是推進(jìn)農(nóng)村土地在一定條件下自由流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用，三是鼓勵(lì)支持金融資本向農(nóng)村流動(dòng)。我市以《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》和《關(guān)于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）為核心，一系列服務(wù)、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的配套文件及政策體系正在不斷完善中。如在勞動(dòng)力方面，2010年11月市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》；在土地方面，已經(jīng)出臺(tái)了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理辦法（試行）》、《關(guān)于我市集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)及耕地保護(hù)金的指導(dǎo)意見（試行）》、《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作的實(shí)施意見》等；在資本方面，已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》、《關(guān)于完善土地交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)房建設(shè)工作的實(shí)施意見（試行）》等。
　?。ㄈ┙灰灼脚_(tái)已經(jīng)建立
　　2008年10月13日，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，成為全國(guó)首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場(chǎng)平臺(tái)。2009年底，原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易與四川省國(guó)投產(chǎn)權(quán)交易中心合并重組為"西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所"。為完善成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的主體資格，，市人民政府辦公廳2009年12月29日下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所組建方案>和<成都市引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入場(chǎng)交易暫行辦法>的通知》，確定了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的組建方案、交易范圍、組織機(jī)構(gòu)等。2010年7月7日，由成都市國(guó)土資源局、市房管局、市林業(yè)園林局、市農(nóng)委下屬的單位分別按50%、25%、12.5%、12.5%的比例出資，共同發(fā)起設(shè)立的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限責(zé)任公司正式注冊(cè)成立（對(duì)外掛牌成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所），成為按照現(xiàn)代企業(yè)管理模式運(yùn)營(yíng)的企業(yè)法人。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的業(yè)務(wù)范圍包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易；農(nóng)村土地綜合整治騰出的集體建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)和占補(bǔ)平衡指標(biāo)的交易；資產(chǎn)處置、大宗商品電子交易、股權(quán)托管、質(zhì)押貸款等。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自成立以來(lái)，其交易硬件設(shè)施建設(shè)、交易制度及規(guī)則、交易信息系統(tǒng)等逐步推進(jìn)和完善，同時(shí)連接各區(qū)（市）縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分所，搭建起市、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布和組織交易的綜合型平臺(tái)，實(shí)行"六統(tǒng)一"的管理模式（即統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易監(jiān)管、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一誠(chéng)信建設(shè)），為服務(wù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)創(chuàng)造了良好條件。
　?。ㄋ模┮亓鬓D(zhuǎn)初顯成效
　　按照全市推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體部署，在市國(guó)土資源部門的指導(dǎo)下，各區(qū)（市）縣積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。截止2010年底，在市國(guó)土資源部門備案、由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地共有24宗、727.83畝，流轉(zhuǎn)金額2.28億元，用途包括工業(yè)（采礦）、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地等。另在災(zāi)后重建中，地震重災(zāi)區(qū)的農(nóng)戶還利用確權(quán)頒證后的原有宅基地（含其他集體建設(shè)用地），通過農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、聯(lián)建方三方約定形式與市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資金按規(guī)劃聯(lián)建房屋并流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市四個(gè)重災(zāi)區(qū)參與住房重建的農(nóng)戶共計(jì)3055戶，引入外來(lái)聯(lián)建方2075戶，使用集體建設(shè)用地2737畝（含農(nóng)戶重建自住用地和流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地）。其中以散戶方式聯(lián)建的有1490戶（原址聯(lián)建的有443戶，異地聯(lián)建的有1047戶），以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目方式聯(lián)建的有1565戶（共21個(gè)項(xiàng)目）。聯(lián)建方式有效破解了重建的資金難題，受到廣大農(nóng)戶歡迎，有力推進(jìn)了災(zāi)后農(nóng)村住房重建，也為生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。
　　二、進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的障礙分析
　?。ㄒ唬┓烧咧萍s依然存在
　　1.宅基地使用權(quán)
　　農(nóng)戶所建房屋占用的土地是經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意、區(qū)（市）縣人民政府批準(zhǔn)后取得的宅基地?！兑庖姟诽岢?，"經(jīng)依法登記的城鄉(xiāng)房屋可自由流轉(zhuǎn)。集體土地上的房屋流轉(zhuǎn)，其房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)應(yīng)隨之流轉(zhuǎn)"。而《物權(quán)法》第184條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押；《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或"小產(chǎn)權(quán)房"。
　　2.集體建設(shè)用地
　　《意見》提出，集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，承擔(dān)同樣的責(zé)任。而《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)……不得用于商品住宅開發(fā)。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》也明確要求，集體建設(shè)用地不得用于商品住宅等房地產(chǎn)開發(fā)。
　?。ǘ┏青l(xiāng)規(guī)劃不能滿足需要
　　1.規(guī)劃的完備性
　　在促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)中，要讓農(nóng)民自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地或者實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，至少必須具備四個(gè)條件，一是符合規(guī)劃，二是用途管制，三是依法取得，四是農(nóng)民自主。其中，符合規(guī)劃是基本前提。集體建設(shè)用地?zé)o論是以何種形式開發(fā)，都必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃。而目前我市土地利用規(guī)劃雖已經(jīng)編制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組一級(jí)，也建立了鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，但城鄉(xiāng)規(guī)劃特別是農(nóng)村地區(qū)的8控制性詳細(xì)規(guī)劃只能覆蓋到重點(diǎn)鎮(zhèn)。所以在規(guī)劃設(shè)計(jì)條件缺失的情況下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)土地用途、容積率、建筑密度、建筑限高、綠地率、綠化率、投資強(qiáng)度等如何確定都成為了亟待解決的迫切問題。
　　2.規(guī)劃的民主性
　　規(guī)劃編制的過程實(shí)際上就是土地發(fā)展權(quán)的配置過程。所謂土地發(fā)展權(quán)，就是在土地用途管制的制度下，一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)用地是否可以調(diào)整為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，能否享有土地發(fā)展權(quán)，是由政府編制土地利用總體規(guī)劃確定的，而非農(nóng)民自己能夠決定的。土地發(fā)展權(quán)的配置過程，說到底是一個(gè)利益的博弈過程。就土地利用規(guī)劃而言，即由相關(guān)利益各方通過協(xié)商來(lái)達(dá)成誰(shuí)該保護(hù)多少耕地，誰(shuí)能有多大建設(shè)用地空間。就城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，即由相關(guān)利益各方通過協(xié)商來(lái)達(dá)成在確定的建設(shè)用地空間范圍內(nèi)某一區(qū)域的具體用途（如住戶、商業(yè)、工業(yè)、綠地等）該如何確定。這是土地規(guī)劃的民主性。而我市各項(xiàng)規(guī)劃的編制仍由政府完全主導(dǎo)，民眾特別是農(nóng)民的參與度很低。規(guī)劃一旦公布實(shí)施并準(zhǔn)備實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，就會(huì)由于土地發(fā)展權(quán)的相對(duì)性和稀缺性，使城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間、村與村之間、組與組之間的不同利益主體或不同農(nóng)民集體之間出現(xiàn)利益差異，規(guī)劃的權(quán)威性會(huì)因此受到質(zhì)疑，進(jìn)而可能造成規(guī)劃無(wú)法實(shí)施或沒有操作性。
　?。ㄈ┊a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)仍需不斷夯實(shí)
　　如前所述，我市經(jīng)過近3年的不懈努力，集體土地確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成，并為生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，為更好的服務(wù)和促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)仍需不斷夯實(shí)。
　　1.與農(nóng)民宅基地緊密相關(guān)的其他集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)要進(jìn)一步明晰
　　在前期宅基地確權(quán)頒證中，不少區(qū)（市）縣頒發(fā)給農(nóng)戶的《集體土地使用證》大多包含了兩部分用地，一部分是批準(zhǔn)撥用宅基地，一部分是其他集體建設(shè)用地（主要是房屋建筑占地面積超出當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的部分和由農(nóng)戶獨(dú)自使用的院壩，以及農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部、與農(nóng)戶宅基地直接相連、未頒發(fā)《林權(quán)證》的林盤）。按照《成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實(shí)施意見》的要求，"其他集體建設(shè)用地"確定給農(nóng)戶，必須按照村民自治的原則，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意并形成決議。但部分地方在"其他集體建設(shè)用地"的確權(quán)頒證方面，村民自治環(huán)節(jié)存在缺失對(duì)問題。若今后一旦城鄉(xiāng)房屋開始自由流轉(zhuǎn)，其隨之流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)將既包含原宅基地使用權(quán)，也包含其他集體建設(shè)用地使用權(quán)。如果農(nóng)戶間因其他集體建設(shè)用地確權(quán)面積差異過大而造成流轉(zhuǎn)收益懸殊，就可能引發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部糾紛，甚至推翻已有的確權(quán)頒證成果，從而阻礙城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)。
　　2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地確權(quán)登記頒證應(yīng)盡快完成
　　在前期推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地并未進(jìn)行確權(quán)登記頒證。其中，尤以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地的確權(quán)頒證最為復(fù)雜。因?yàn)榇蠖鄶?shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地?zé)o合法用地手續(xù)，如果按現(xiàn)狀確權(quán)，就會(huì)違反土地管理法律法規(guī)，而且還會(huì)提高征地補(bǔ)償成本。所以制定好這類集體建設(shè)用地的確權(quán)規(guī)則并積極穩(wěn)妥地加以實(shí)施，是下一步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)及農(nóng)民自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　?。ㄋ模┘w經(jīng)濟(jì)組織形式亟需完善
　　要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，一個(gè)基本前提是要求權(quán)利主體必須明確。集體土地屬于農(nóng)民集體所有，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體是集體土地所有權(quán)人。而由于農(nóng)民集體并不是一個(gè)組織，因此《物權(quán)法》規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。問題是在實(shí)踐中，一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已不存在或者不健全，難以履行集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理等職能。同時(shí)村民委員會(huì)只是農(nóng)村基層群眾性自治組織，村民小組也只是行政村內(nèi)由村民組成的自治組織，加之民主機(jī)制不健全、治理結(jié)構(gòu)不完善，村委會(huì)或村民小組不能很好履行村民自治職能和集體所有權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理職能，村組干部"代民作主"的現(xiàn)象較為突出；一方面如果完全由農(nóng)戶自己做主，很可能產(chǎn)生意見難統(tǒng)一的情形，進(jìn)而影響用地效率、與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)及時(shí)用地的需求相矛盾。在這種情況下，應(yīng)如何完善集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)，如何在集體建設(shè)用地開發(fā)利用和流轉(zhuǎn)中充分體現(xiàn)農(nóng)民自主性，實(shí)現(xiàn)既避免集體土地收益被村干部侵占、挪用的問題，又避免分散決策效率低下等問題的出現(xiàn)，是必須盡早解決的課題。
　　（五）各項(xiàng)改革銜接還需加強(qiáng)
　　1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與征地制度改革的矛盾
　　首先，如上所述，由于規(guī)劃的原因在集體土地征收與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之間劃了一條人為的界線。在此界線外，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。但實(shí)際上，在此界線外、符合公共利益情形的建設(shè)項(xiàng)目仍需征收集體土地，因?yàn)槟軌蚴Ｓ嗟木哂幸?guī)劃建設(shè)用地規(guī)模（包括存量的和增量的）的集體土地并不多，可供農(nóng)民自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地規(guī)模極為有限。所以，盡管集體建設(shè)用地可以大規(guī)模流轉(zhuǎn)，但如果不在集體土地征收與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之間劃定界線，今后再要實(shí)施征地將會(huì)很難。
　　其次，城鄉(xiāng)房屋流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的重要內(nèi)容。房屋流轉(zhuǎn)后，其占用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。但在我市現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置政策體系下，只有被征地農(nóng)民或征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員才可以享受每人一定面積標(biāo)準(zhǔn)的征地拆遷住房安置待遇。其他非住房安置對(duì)象集體土地上的房屋只能作為地上附作物獲得一定的貨幣補(bǔ)償。這在征地補(bǔ)償安置方式?jīng)]有配套改革的情況下，勢(shì)必影響城鄉(xiāng)房屋的自由流轉(zhuǎn)。
　　2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地指標(biāo)交易的矛盾
　　首先，如前所述，實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)必備條件，是依法取得的集體建設(shè)用地。而依法取得集體建設(shè)用地的途徑主要有三種，一是存量建設(shè)用地（如原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地等），二是通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批新增的建設(shè)用地，三是通過掛鉤或置換取得的建設(shè)用地。第一種情形，按程序確權(quán)登記頒證并在符合現(xiàn)行規(guī)劃的情況下，可以自主開發(fā)利用或?qū)嵤┝鬓D(zhuǎn)。但這類用地由于批準(zhǔn)手續(xù)不全或不符合現(xiàn)行規(guī)劃，能夠流轉(zhuǎn)的規(guī)模不大。第二種情形，需要具備年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)才可實(shí)施轉(zhuǎn)用審批，而國(guó)家每年逐級(jí)下達(dá)的年度用地計(jì)劃指標(biāo)極為有限，多用于保障城鎮(zhèn)發(fā)展、工業(yè)區(qū)建設(shè)和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目征地，幾乎不可能分配到村組用于集體建設(shè)用地開發(fā)利用。即使這項(xiàng)指標(biāo)能夠分出來(lái)一部分，也面臨著巨大的供需矛盾。第三種情形，按照《成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市國(guó)土局等部門關(guān)于完善土地交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)房建設(shè)工作實(shí)施意見（試行）的通知》規(guī)定，農(nóng)民集體和社會(huì)投資者實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目取得的建設(shè)用地指標(biāo)，可以在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所自主交易。但在市場(chǎng)法則下，建設(shè)用地指標(biāo)明顯的市場(chǎng)價(jià)值加之"持證準(zhǔn)入"制度的需要，建設(shè)用地指標(biāo)可能更多的進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，而不是用于集體建設(shè)用地開發(fā)利用。同時(shí)通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地指標(biāo)，極有可能因需求高漲而造成指標(biāo)價(jià)格過高（極端的情形可能是指標(biāo)價(jià)格高過土地出讓價(jià)格），由此必將影響集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。此外，就預(yù)留給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體（我們認(rèn)為應(yīng)理解為貢獻(xiàn)指標(biāo)的農(nóng)民集體）的不低于5％的建設(shè)用地指標(biāo)而言，可能會(huì)出現(xiàn)本村組集體土地因不符合規(guī)劃而指標(biāo)不能落地，或符合規(guī)劃村組的集體土地沒有建設(shè)用地指標(biāo)使其實(shí)現(xiàn)土地用途合法變更的問題，即使這兩類村組可以互補(bǔ)所需，也還存在能否平等交易的問題。
　　其次，就集體土地上的房屋流轉(zhuǎn)而言，既可能影響農(nóng)村土地綜合整治及建設(shè)用地指標(biāo)交易，也可能反過來(lái)受其影響。如果當(dāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易價(jià)格一路高走，農(nóng)戶可能更愿意賣指標(biāo)而不是賣房子。但如果農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)收益很高，又可能會(huì)影響土地綜合整治，從而減少建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)源。
　?。├娣峙錂C(jī)制尚未建立
　　1.同一區(qū)域不同用途之間的土地潛在收益差異大
　　一方面，由于土地利用規(guī)劃的原因，同一區(qū)域的不同產(chǎn)權(quán)主體之間可能會(huì)因其集體土地是否可以作為建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生較大的土地收益差異（即農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的差異）；另一方面，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的愿意，不同用途的集體建設(shè)用地會(huì)因具體用途不同產(chǎn)生較大的土地收益差異（即工業(yè)、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等用途之間的差異）。而我市在促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)相關(guān)政策的研究制定中，對(duì)這一問題還沒有研究透徹，相應(yīng)的利益分配機(jī)制也沒有建立。
　　2.征地區(qū)域與流轉(zhuǎn)區(qū)域之間的土地潛在收益相差大
　　由于規(guī)劃原因，在實(shí)施集體土地征收的區(qū)域和實(shí)施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的區(qū)域之間也會(huì)產(chǎn)生一定的土地收益差異?！兑庖姟诽岢?，在2010年10月1日前確定的土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)用地范圍外，改變現(xiàn)有土地征收模式，縮小征地范圍，經(jīng)營(yíng)性用地的取得通過市場(chǎng)交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)。也就是說，在土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)用地范圍內(nèi)，仍要實(shí)施集體土地征收；在該范圍外、在符合條件的情況下，可以實(shí)施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我市現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策體系只能是政府定價(jià)，而這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與遵循市場(chǎng)原則的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益之間必然會(huì)出現(xiàn)差異。如何解決這種差異之間的矛盾并建立相對(duì)公平的土地收益分配機(jī)制，是實(shí)施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須認(rèn)真研究解決的問題。
　　三、促進(jìn)土地要素自由流動(dòng)和農(nóng)民參與集體建設(shè)用地開發(fā)的思路措施
　　在認(rèn)真分析實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)可能遇到障礙的基礎(chǔ)上，提出以下解決思路和措施。
　?。ㄒ唬┗舅悸?br>　　1.堅(jiān)持試點(diǎn)先行
　　促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)和農(nóng)民參與集體建設(shè)用地開發(fā)，是土地使用制度的一項(xiàng)改革，在很多問題未得以解決的情況下，要把握好工作的進(jìn)度。因?yàn)槿绻捌诠ぷ髟鷮?shí)、有關(guān)障礙困難解決得好，即使步子邁得慢一些，后期工作進(jìn)展和效果也會(huì)很快、很好；如果前期工作不扎實(shí)，有關(guān)障礙困難沒有解決或者解決得不好，即使步子邁得再快，后期工作效果也會(huì)很差甚至可能還要"回頭看"。所以推進(jìn)改革必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行的原則，應(yīng)當(dāng)"根據(jù)不同地區(qū)、不同時(shí)期的不同情況推進(jìn)改革探索，在分類指導(dǎo)、先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步總結(jié)推廣。建議針對(duì)改革的難點(diǎn)問題，按照制定方案→組織實(shí)施→進(jìn)行評(píng)估→完善方案→修正實(shí)施→再評(píng)估→再完善的步驟，重點(diǎn)選擇基礎(chǔ)條件好的少數(shù)幾個(gè)地方開展封閉試點(diǎn)，不宜普遍試點(diǎn)、遍地開花。
　　2.堅(jiān)持規(guī)劃先行
　　規(guī)劃是科學(xué)發(fā)展和依法行政的基礎(chǔ)。7年來(lái)，我市推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是規(guī)劃先行。下一步在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的過程中，仍然要堅(jiān)持規(guī)劃先行。為此，建議各級(jí)各部門在土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制過程中除了相互之間做好銜接外，還要切實(shí)提高公眾特別是農(nóng)民的參與度，切實(shí)提高規(guī)劃的民主性、科學(xué)性和權(quán)威性。否則，規(guī)劃就不可能得到群眾的支持而順利實(shí)施。
　　3.堅(jiān)持溝通先行
　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》明確要求，"要根據(jù)《方案》制定相應(yīng)的專項(xiàng)改革方案，對(duì)具有突破性的改革試驗(yàn)要實(shí)行項(xiàng)目化管理，涉及土地、金融等重要改革事項(xiàng)要按程序報(bào)批后實(shí)施。"實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，應(yīng)該是一項(xiàng)具有突破性的、涉及土地和金融的重要改革事項(xiàng)。下一步開展這項(xiàng)改革試點(diǎn)，我市應(yīng)主動(dòng)和上級(jí)主管部門溝通，盡可能取得上下各方的最大共識(shí)，以共同推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。
　?。ǘ┚唧w措施
　　1.探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
　　（1）鼓勵(lì)宅基地使用權(quán)實(shí)行長(zhǎng)久不變
　　推進(jìn)集體土地上的房屋自由流轉(zhuǎn)，前提是要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，鼓勵(lì)農(nóng)民集體通過自主、自愿、自治方式，形成宅基地使用權(quán)"增人不增地、減人不減地"即長(zhǎng)久不變的決議。應(yīng)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及村民自治組織有序開展形成農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)行長(zhǎng)久不變決議的工作。決議經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上的農(nóng)戶同意并生效后，應(yīng)報(bào)區(qū)（市）縣國(guó)土資源部門備案。實(shí)行宅基地使用權(quán)長(zhǎng)久不變的村民小組，區(qū)（市）縣國(guó)土資源部門可不再受理農(nóng)戶審批宅基地的申請(qǐng)，農(nóng)戶的宅基地及其他集體建設(shè)用地可隨地上房屋按規(guī)定繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃及獲得合法補(bǔ)償。未實(shí)行宅基地使用權(quán)長(zhǎng)久不變的村民小組，其集體土地上房屋流轉(zhuǎn)的，國(guó)土資源部門不應(yīng)辦理集體土地使用權(quán)變更登記。
　　（2）完善"地隨房屋"的流轉(zhuǎn)機(jī)制
　　推進(jìn)集體土地上的房屋自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則。一是"持證流轉(zhuǎn)"。即只有頒發(fā)了《房屋所有權(quán)證》和《集體土地使用證》的集體土地上的房屋，方可流轉(zhuǎn)。二是"地隨房走"。即集體土地上的房屋流轉(zhuǎn)，其房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)和其他集體建設(shè)用地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)及其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)流轉(zhuǎn)。三是有償用地。即充分借鑒和不斷發(fā)展災(zāi)后重建中農(nóng)村住房的聯(lián)建模式。集體土地上房屋流轉(zhuǎn)的，應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意并確定房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)和其他集體建設(shè)用地使用權(quán)的使用年限（一般不應(yīng)超過國(guó)有建設(shè)用地出讓最高年限），上交土地收益（由村民會(huì)議決定），變更權(quán)利類型（統(tǒng)一為集體建設(shè)用地使用權(quán)）。四是加強(qiáng)管理。國(guó)土資源部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的后續(xù)管理。地上建筑物、構(gòu)筑物等不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的，嚴(yán)禁擅自重建、擴(kuò)建；符合規(guī)劃用途的，方可以依照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的要求、經(jīng)區(qū)（市）縣規(guī)劃建設(shè)部門同意后，依法重建、擴(kuò)建。
　?。?）建立健全農(nóng)村住房保障制度
　　參照城鎮(zhèn)住房保障制度，通過提供廉租住房、租房補(bǔ)貼等多種方式，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村地區(qū)基本住房保障制度，解除部分人士擔(dān)心的農(nóng)村房屋自由流轉(zhuǎn)后可能出現(xiàn)的農(nóng)民無(wú)房可住的后顧之憂，從而消除將農(nóng)村房屋視作農(nóng)民住房保障的政策基礎(chǔ)，還農(nóng)村土地和房屋以生產(chǎn)要素的本來(lái)面目。
　?。?）改革征地補(bǔ)償安置機(jī)制
　　2010年11月，市委、市政府出臺(tái)的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，顛覆了原來(lái)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，今后將不再區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。屆時(shí)，現(xiàn)行政策中有關(guān)城鎮(zhèn)居民（即非農(nóng)業(yè)人口）到農(nóng)村購(gòu)房的限制將因城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一而失去意義。同時(shí)，這也給我市現(xiàn)行征收集體土地時(shí)涉及的房屋補(bǔ)償安置政策帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。即不能再像過去那樣按照被安置對(duì)象的人口數(shù)量來(lái)對(duì)拆遷房屋進(jìn)行補(bǔ)償，而必須按照被拆遷房屋的產(chǎn)權(quán)面積來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。為此，應(yīng)積極開展試點(diǎn)，確保被拆遷人房屋的合法權(quán)益，同時(shí)努力實(shí)現(xiàn)新舊政策平穩(wěn)過渡，盡量避免影響社會(huì)穩(wěn)定。
　　2.探索集體建設(shè)用地開發(fā)利用
　　探索集體建設(shè)用地開發(fā)利用，應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作。
　?。?）做好各項(xiàng)規(guī)劃
　　在改革試點(diǎn)階段，首先要審視試點(diǎn)區(qū)域的各項(xiàng)規(guī)劃（包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等）是否完備，農(nóng)民是否認(rèn)可。應(yīng)建立規(guī)劃編制聽證制度，充分發(fā)揮不同主體包括政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶、專家（如鄉(xiāng)村規(guī)劃師）、企業(yè)、社會(huì)組織等在規(guī)劃編制中的共同作用，以達(dá)到完備性、科學(xué)性、民主性和權(quán)威性的高度統(tǒng)一。未按上述要求做好各項(xiàng)規(guī)劃的地方，不宜開展集體建設(shè)用地開發(fā)利用的探索試點(diǎn)。
　?。?）夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)
　　一是與農(nóng)戶宅基地緊密相關(guān)的其他集體建設(shè)用地未確權(quán)頒證的區(qū)（市）縣，要在符合確權(quán)條件的前提下按照村民自治的原則，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意并形成決議后，盡快確定給農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地確權(quán)登記頒證工作。
　?。?）完善組織結(jié)構(gòu)
　　一是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮村民議事會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)民事民議、民權(quán)民定。二是完善集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，改革和探索各種代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的有效形式。在建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)行長(zhǎng)久不變產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，加快轉(zhuǎn)變集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理農(nóng)村集體所有的土地（資產(chǎn)）的具體方式，實(shí)現(xiàn)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向股份制或股份合作制經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變，以及農(nóng)戶作為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員向新型經(jīng)濟(jì)組織股東的轉(zhuǎn)變。
　?。?）加強(qiáng)改革銜接
　　一是逐步推進(jìn)征地制度改革。在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)用地范圍外，參照《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的規(guī)定，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，縮小征地范圍，即經(jīng)營(yíng)性用地不能再實(shí)施征地，而應(yīng)使用集體建設(shè)用地。
　　二是完善征地補(bǔ)償安置政策。在集體土地征收時(shí)，按照土地與房屋確權(quán)頒證成果和"同地同價(jià)、占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)"的原則實(shí)施征地補(bǔ)償。第一，可考慮在土地補(bǔ)償費(fèi)上實(shí)行"同地同價(jià)、占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)"原則。即農(nóng)民集體形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)長(zhǎng)久不變的決議后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接或授權(quán)征地實(shí)施單位將因征收集體土地可得的土地補(bǔ)償費(fèi)，按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)頒證面積支付給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和宅基地使用權(quán)人；無(wú)法確權(quán)到戶的其他集體土地（田坎、溝渠等）可得土地補(bǔ)償費(fèi)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照股份原則進(jìn)行分配；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)按照法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。第二，可考慮施行征地區(qū)片綜合價(jià)。征地區(qū)片綜合價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在市政府的統(tǒng)籌下由區(qū)（市）縣政府確定，五城區(qū)（含高新區(qū)）和各區(qū)（市）縣縣域內(nèi)統(tǒng)一補(bǔ)償價(jià)格，實(shí)行征地區(qū)片綜合價(jià)即不再支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。
　　在改革試點(diǎn)中，無(wú)論采用上述哪種方案，若被征地村組存在"血戰(zhàn)到底"情形（即只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只要有征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不管是否喪失承包土地，大家都可以分錢），且還需要繼續(xù)實(shí)施征地的，應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在各種補(bǔ)償方式（"占誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)"或"血戰(zhàn)到底"）之間做出選擇，政府不能包辦代替。
　　三是找準(zhǔn)用地途徑。首先，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)使用的集體建設(shè)用地的確權(quán)登記頒證步伐，為存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。對(duì)存量建設(shè)用地（如原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地等）符合規(guī)劃的，在按程序確權(quán)并向農(nóng)民集體補(bǔ)交土地收益后可進(jìn)行流轉(zhuǎn)；或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)利用，并對(duì)原占地者給予一定補(bǔ)償。其次，研究年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的配置方式，規(guī)定一定比例指標(biāo)必須用于集體建設(shè)用地開發(fā)利用。對(duì)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)外、不需實(shí)施集體土地征收的，可在符合規(guī)劃并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的條件下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)，或通過聯(lián)營(yíng)、入股等行使參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)，或通過出讓、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。再次，對(duì)規(guī)劃確定的有條件建設(shè)用地區(qū)（掛鉤或置換用地區(qū)），可由擬流轉(zhuǎn)地塊的集體土地所有權(quán)人與其他通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治擁有建設(shè)用地指標(biāo)（如預(yù)留的不低于5％的建設(shè)用地指標(biāo)）的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，共同開發(fā)集體建設(shè)用地。
　?。?）完善收益分配
　　一是建立價(jià)格體系。首先，按照集體土地和國(guó)有土地享有平等權(quán)益、承擔(dān)同樣責(zé)任和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的基本要求，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)格體系。集體建設(shè)用地使用權(quán)交易價(jià)格不應(yīng)低于基準(zhǔn)地價(jià)。交易價(jià)格低于該所在區(qū)域同用途、同年限集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的，應(yīng)按基準(zhǔn)地價(jià)收取相關(guān)稅費(fèi)并交納相應(yīng)土地收益。其次，完善集體土地征收補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)體系。征地區(qū)片綜合價(jià)應(yīng)與集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)相銜接。
　　二是收取相應(yīng)稅費(fèi)。首先，根據(jù)試點(diǎn)情況，對(duì)《成都市人民政府批轉(zhuǎn)市國(guó)土局等部門關(guān)于我市集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)及耕地保護(hù)金指導(dǎo)意見（試行）的通知》進(jìn)行修改完善，并考慮適當(dāng)提高收取比例。集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的，由區(qū)（市）縣建設(shè)部門代政府收取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)，由區(qū)（市）縣國(guó)土資源部門代政府收取耕地保護(hù)金，并按規(guī)定用于農(nóng)村發(fā)展。未收取上述費(fèi)用的，不予辦理土地登記和項(xiàng)目建設(shè)開工手續(xù)。其次，對(duì)開發(fā)利用的集體建設(shè)用地，符合《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定的，稅務(wù)部門應(yīng)依法征收城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)參照《土地增值稅暫行條例》的規(guī)定積極研究收取土地增值費(fèi)的辦法和措施。
　　三是加強(qiáng)收益監(jiān)管。農(nóng)村集體建設(shè)用地收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，主要用于發(fā)展生產(chǎn)、增加集體積累、集體福利和公益事業(yè)等方面，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，不得用于發(fā)放干部報(bào)酬、支付招待費(fèi)用等非生產(chǎn)性開支。農(nóng)村集體建設(shè)用地收益要納入賬內(nèi)核算，嚴(yán)格實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專賬管理、?？顚Ｓ谩ｍ?xiàng)審計(jì)監(jiān)督。建議農(nóng)業(yè)部門按照《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》及省、市有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定，制定具體實(shí)施操作辦法并組織實(shí)施，確保集體土地收益被侵占、截留、挪用或貪污。
　?。ㄗ髡邌挝唬菏袊?guó)土資源局政策法規(guī)處）