在推進(jìn)依法治國、強(qiáng)化依法行政的今天，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法對實(shí)現(xiàn)中國社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。環(huán)境執(zhí)法是國家環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。隨著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷推進(jìn)，環(huán)境法律法規(guī)陸續(xù)出臺，形成了較完善的環(huán)境法體系，雖然如此，我國環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施現(xiàn)狀仍不容樂觀。環(huán)境執(zhí)法難問題已經(jīng)引起了廣泛的關(guān)注，環(huán)境執(zhí)法難是環(huán)境法律法規(guī)無法正常實(shí)施的非常態(tài)表現(xiàn)。在新形勢下，加強(qiáng)對環(huán)境執(zhí)法的保障與監(jiān)督， 不斷改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作，是進(jìn)一步推進(jìn)我國環(huán)境法治和社會主義生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑。

　　一、環(huán)境執(zhí)法難的原因

　　(一)環(huán)境主體的原因

　　1.環(huán)境執(zhí)法主體的原因

　　(1)執(zhí)法隊(duì)伍薄弱

　　當(dāng)前，環(huán)境違法行為呈現(xiàn)出多樣化、隱藏化的特點(diǎn)。環(huán)保部門執(zhí)法裝備落后，人員編制緊張、經(jīng)費(fèi)不足、機(jī)動作戰(zhàn)能力低，不能對環(huán)保違法行為準(zhǔn)確、迅速地作出反應(yīng)，無法及時(shí)調(diào)查、收集重要證據(jù)。執(zhí)法程序不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　(2)執(zhí)法人員素質(zhì)不高、法律法規(guī)意識淡薄

　　環(huán)保執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)有待提高，環(huán)保執(zhí)法人員培訓(xùn)工作滯后，有的環(huán)境執(zhí)法主體對環(huán)保法律法規(guī)不熟悉，對污染的巨大危害沒有深刻的認(rèn)識，缺乏科學(xué)的發(fā)展觀與正確的政績觀，片面強(qiáng)調(diào)GDP增長與招商引資，忽視環(huán)境保護(hù)工作，甚至干擾和限制環(huán)境執(zhí)法，致使有的地區(qū)環(huán)境污染日益嚴(yán)重。

　　2.公眾的原因：環(huán)保意識有待加強(qiáng)

　　當(dāng)前，人們的環(huán)保意識雖然比以前有所提高，但是還沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，公眾的環(huán)境意識，尤其是環(huán)境參與意識仍然處于較低水平，在面對環(huán)境問題過分依賴政府，對環(huán)境執(zhí)法缺乏了解，甚至同情排污者，給環(huán)境執(zhí)法帶來了很大的壓力。

　　(二)立法和執(zhí)法的原因

　　1.環(huán)境立法不夠配套、完善，使環(huán)境行政執(zhí)法難以準(zhǔn)確到位

　　雖說經(jīng)過多年不懈的努力，國家的環(huán)境法律法規(guī)體系已初步形成。環(huán)保的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)很多，但現(xiàn)行的法律法規(guī)大多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期立法的，存在諸多的空白、缺陷和盲區(qū)，比如熱污染、機(jī)動尾氣污染的立法防治;有的法律法規(guī)本身內(nèi)容比較空泛、太軟、太虛，原則性強(qiáng)，可操作性少，比如環(huán)境總量控制有關(guān)內(nèi)容;有的法律法規(guī)缺乏配套措施，比如1996年頒布的《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》缺配套實(shí)施細(xì)則，且對工業(yè)噪聲污染沒有相應(yīng)的法律責(zé)任條款。致使環(huán)保執(zhí)法面對違法行為時(shí)常束手無策，難以進(jìn)行有效的現(xiàn)場執(zhí)法。對于重污染企業(yè)、“十五小”、“新五小”的關(guān)停，環(huán)保部門有權(quán)罰款，但無權(quán)限期治理和關(guān)停。再如《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條，立法的本意是執(zhí)行“三同時(shí)”制度的問題，應(yīng)是項(xiàng)目不符合“三同時(shí)”制度規(guī)定就處罰，而不應(yīng)該是不符合“三同時(shí)”制度的要補(bǔ)辦手續(xù)，不補(bǔ)辦手續(xù)再罰，這樣就為建設(shè)項(xiàng)目的未批先建創(chuàng)造了條件，使一些嚴(yán)重污染環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目“偷偷”建成，造成既成事實(shí)，這樣的結(jié)果完全背離了立法的本意，為地方保護(hù)主義者的不作為提供了一個(gè)合理的借口。環(huán)保法律法規(guī)往往注重于對法人環(huán)境違法行為的法律責(zé)任追究，而忽視對個(gè)人環(huán)境違法行為的法律追究。環(huán)境保護(hù)雖然被國家確定為基本國策，但就其實(shí)際情況而言，環(huán)保的法律法規(guī)與這一國策地位相比遠(yuǎn)不相符，其中重要的方面就是手段不硬，制約因素多，法律法規(guī)沒有像賦予工商、技監(jiān)、稅務(wù)等部門所擁有的查封、凍結(jié)、扣押、沒收等強(qiáng)制執(zhí)行手段，一定程度上造成環(huán)境執(zhí)法有法難依，執(zhí)法疲軟。[1]

另外立法上仍有空白，某些領(lǐng)域仍無法可依。如對電磁輻射、光污染等方面尚缺乏全面系統(tǒng)的法律規(guī)定?，F(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)中一些條款內(nèi)容與當(dāng)前加大執(zhí)法力度、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理的實(shí)際需要相脫節(jié)或矛盾，存在著明顯的缺陷。如對某些違法行為的處罰力度不夠，罰款數(shù)額過低，罰款幅度過大，難以準(zhǔn)確掌握自由裁量權(quán)，管理權(quán)限過于集中，管而無力，管而無效等。[2]

　　2.環(huán)境執(zhí)法手段缺乏剛性

　　一是環(huán)保部門缺乏必要的強(qiáng)制手段。目前，環(huán)保部門只能通過申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式，迫使不履行環(huán)保法律義務(wù)的相對人履行義務(wù)。而法院對具體行政行為是否受理和支持還有一套程序，對責(zé)令相對人停產(chǎn)、停業(yè)，法院認(rèn)為無操作規(guī)定，往往不肯執(zhí)行，所以在實(shí)際工作中，環(huán)保部門感到缺乏必要的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力來保證執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性;二是環(huán)保部門缺乏限期治理決定權(quán)等剛性的執(zhí)法權(quán)……從理論與實(shí)際的需要看，環(huán)保部門應(yīng)擁有限期治理決定權(quán)，由此衍生的責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)力，以加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。目前，國家環(huán)保法律除《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定環(huán)保部門有限期治理決定權(quán)外，其他法律均將這些權(quán)力賦予地方政府。[3]

　　(三)環(huán)境污染本身的原因

　　由于環(huán)境污染的復(fù)雜性， 長期性， 主體的多樣性等環(huán)境固有的屬性;潛污染問題。由于科學(xué)技術(shù)的有限性， 有些歷史性污染在人們認(rèn)識到污染存在或其受法律規(guī)制之前就已存在， 而污染源已經(jīng)不存在或難以確定污染者; 對于新出現(xiàn)的污染現(xiàn)象， 在確認(rèn)之前必須進(jìn)行一些研究在研究得出結(jié)論之前， 已經(jīng)造成的污染必須治理，受害者應(yīng)當(dāng)受償。環(huán)境污染具有流動性、潛在性、交叉性、易學(xué)化提出較高的要求。但是，目前由于經(jīng)費(fèi)不足，一些地方，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)保執(zhí)法部門，缺少必要的交通工具、通訊設(shè)備、照像器材而難以及時(shí)取到原始、可靠的現(xiàn)場證據(jù)。許多案件的取證工作還僅僅停留在落后的文字取證上，特別是對瞬間發(fā)生的環(huán)境違法活動根本就取不到確鑿的證據(jù)，結(jié)果該處罰的不敢處罰。

　　在環(huán)境行政訴訟中，環(huán)境行政主體對行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，而環(huán)境行政相對人僅對起訴理由部分的基本事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。環(huán)境行政訴訟的原告包括環(huán)境污染或破壞中的受害人和加害人。就舉證能力而言，后一類的原告其舉證能力并不遜于被告，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被告。因?yàn)檫@一類原告多為企業(yè)，它們擁有雄厚的技術(shù)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，特別是對自己所排放的污染物的性質(zhì)、種類、含量(濃度) 等技術(shù)指標(biāo)心知肚明，而作為被告的行政機(jī)關(guān)卻并不具備洞悉污染物的完全行為能力。特別是環(huán)境污染案件中的證據(jù)，技術(shù)含量高，又具有潛伏性、累積性、交叉性、間接性等特征，它們與待證的案件事實(shí)之間是否存在著直接的、客觀的、必然的聯(lián)系，實(shí)踐中很難判斷。根據(jù)我國環(huán)境法律規(guī)定，在一些情況下，環(huán)境保護(hù)行政主管部門若要對排污企業(yè)進(jìn)行處罰，就必須取得排污行為與損害結(jié)果之間存在必然性因果關(guān)系的證據(jù)，但事實(shí)上這樣的證據(jù)很難取得。基于上述原因，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在環(huán)境執(zhí)法時(shí)明顯底氣不足，明知該企業(yè)排污或明知某種危害結(jié)果是由該企業(yè)排污行為造成的，也不敢依法處罰，其結(jié)果是“輕責(zé)免罰，重責(zé)輕罰”，嚴(yán)重影響了環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。[4]

　二、環(huán)境執(zhí)法難的對策

　　針對以上的種種環(huán)境執(zhí)法難的原因，我們必須根據(jù)不同的情況采取不同的對策，才能使環(huán)境執(zhí)法難這個(gè)問題得到切實(shí)有效解決，才能使我們的環(huán)保執(zhí)法得到順暢的執(zhí)行，從而使我們國家的環(huán)境保護(hù)工作做得更好。

　　(一)針對人的原因的對策分析

　　1.對于環(huán)境執(zhí)法主體的對策

　　隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，工業(yè)化、城市化水平的不斷提高，環(huán)境治理的壓力也越來越大，這對執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出了更高的挑戰(zhàn)。要充實(shí)人才，擇優(yōu)培養(yǎng)選拔一批年輕、頭腦活、能力強(qiáng)、肯吃苦、德才兼?zhèn)涞母刹?吸引掌握高新科技的專業(yè)技術(shù)人才，改善環(huán)保部門的人員結(jié)構(gòu)，提高隊(duì)伍的專業(yè)水平;提高執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法水平，文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，杜絕索賄受賄行為，做到執(zhí)法公正，執(zhí)法廉潔;提高環(huán)境道德水準(zhǔn)，在為人民群眾創(chuàng)造良好的生存環(huán)境的公作實(shí)踐中，著力打造環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的自身形象。

　　從硬件上可以推進(jìn)建設(shè)同類項(xiàng)目集中區(qū)，集中治污，設(shè)施社會化管理，加大環(huán)保投入，實(shí)現(xiàn)技術(shù)裝備現(xiàn)代化;加快污染源在線檢測的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，添置先進(jìn)的檢測儀器設(shè)備，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍等。但在新的環(huán)境法律法規(guī)未出臺、一些硬件不能在短期內(nèi)到位時(shí)，探討靈活的工作方法，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和崗位培訓(xùn)，充分發(fā)揮人的潛力，嚴(yán)格執(zhí)法顯得尤為重要。此外，還需建立一套相應(yīng)的機(jī)制督促地方政府加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)的投入。

　　在當(dāng)前環(huán)保工作新形勢下，環(huán)境行政執(zhí)法人員要不斷提高自身素質(zhì)，探索環(huán)保執(zhí)法新形式，不斷加大環(huán)保執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊環(huán)境違法行為。一要敢于執(zhí)法;二要善于執(zhí)法;三要高效執(zhí)法;四要主動執(zhí)法，建立污染預(yù)警機(jī)制，主動對污染企業(yè)采取限產(chǎn)、限排或停產(chǎn)措施;五是要嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)做到環(huán)境執(zhí)法到位，維護(hù)環(huán)境安全和人民身體健康。

　　2.針對公眾環(huán)保意識薄弱的對策

　　環(huán)境宣傳教育是開展好環(huán)保工作的一項(xiàng)重要手段，為環(huán)境執(zhí)法制造良好的宣傳輿論氛圍，切實(shí)提高全民的環(huán)境意識和法制意識，特別是提高地方政府決策者和企業(yè)經(jīng)理、廠長的環(huán)境法制意識，才能使人們自覺執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)，正確行使職權(quán)，形成全民參與、共同監(jiān)督的執(zhí)法氛圍。地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境法制意識強(qiáng)了，在決策中，就會主動把環(huán)境問題納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之中，才能堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展觀念，從而減少地方保護(hù)主義和不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，才能有利于提高環(huán)境執(zhí)法效果。提高廣大公眾的環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念，是解決環(huán)境行政執(zhí)法中許多現(xiàn)存問題的有效手段。通過開展內(nèi)容、對象、手段廣泛和形式多樣的全民環(huán)境宣傳教育，提高人們的環(huán)境意識和法制觀念，喚醒和激發(fā)人們自覺保護(hù)環(huán)境、勇于同污染和破壞環(huán)境的不良行為作斗爭的意識和斗志，形成“保護(hù)環(huán)境光榮，破壞環(huán)境可恥”的強(qiáng)大的社會輿論，調(diào)動公眾參與環(huán)境監(jiān)督管理的積極性，開通公眾參與環(huán)保的途徑。[5]

(二)針對法律方面不足的對策分析

　　1.針對環(huán)境立法不夠配套、完善，使環(huán)境行政執(zhí)法難以準(zhǔn)確到位的對策

　　立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該對現(xiàn)行法律的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，完善立法體系，使環(huán)境執(zhí)法有法可依。在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，要加快環(huán)境執(zhí)法由政策性管理過程過渡到法律性管理過程的進(jìn)度，環(huán)保法律法規(guī)還必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和WTO 規(guī)則的要求，屬于空白的要加快立法，對舊的、不合時(shí)宜的法律法規(guī)要及時(shí)修改，要擴(kuò)大環(huán)保執(zhí)法的權(quán)限，增強(qiáng)環(huán)保直接的限期治理權(quán)和強(qiáng)制手段，建立環(huán)境行政強(qiáng)制制度。要進(jìn)一步細(xì)化環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能，改變多頭監(jiān)管狀況為環(huán)保部門單一執(zhí)法監(jiān)管。要加快完善綠色GDP考核制度。

　　2.針對環(huán)境執(zhí)法手段缺乏剛性的對策

　　立法機(jī)構(gòu)要加快對現(xiàn)行環(huán)保法律的修訂，以適應(yīng)新形勢的需要。要強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法手段，一是提高環(huán)保部門的行政執(zhí)法權(quán)利。國家和地方要賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門一些必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段，如查封、扣押、沒收等，落實(shí)對違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境違法行為的地方政府“停批停建項(xiàng)目”權(quán)、區(qū)域限批權(quán)等。二是強(qiáng)化環(huán)保法律責(zé)任。在法律上明確地方各級人民政府及經(jīng)濟(jì)、工商、供水、供電、監(jiān)察和司法等有關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，建立并完善環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任追究制;完善“雙罰”制度，確立既罰公家、也罰個(gè)人的“雙罰”制度，推動企事業(yè)單位進(jìn)一步貫徹環(huán)保法律法規(guī)，履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。三是實(shí)行重大環(huán)境問題一票否決制。對出現(xiàn)重特大污染事故、出臺與國家環(huán)境法律法規(guī)相抵觸的文件、引進(jìn)國家明令禁止的企業(yè)，造成污染集中反彈的，實(shí)行一票否決。[6]

　　(三)針對環(huán)境污染本身的原因的對策的分析

　　環(huán)境污染的復(fù)雜性， 長期性， 主體的多樣性等環(huán)境固有的屬性;潛污染問題等等，都需要科技的發(fā)展和大量資金的支持，我們一方面要積極的研發(fā)更加先進(jìn)的治理污染、防治污染和監(jiān)測污染的工藝和設(shè)備，另一方面也要借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)其進(jìn)步的設(shè)備為我所用。我們應(yīng)該將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，有了資金上的支持才能更好的搞好環(huán)保工作。另外我國的環(huán)保立法上也應(yīng)該借鑒國外和國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境法律的制定方面不斷找到適合我國國情的法律制度和政策。盡快填補(bǔ)環(huán)境立法領(lǐng)域的空白，完善已有環(huán)境單行法律并制定與之相配套的實(shí)施細(xì)則、部門規(guī)章;修訂有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，與國際接軌;制定環(huán)境行政程序法規(guī)，保證環(huán)境執(zhí)法具有較高的操作性。借鑒國外的非強(qiáng)制性環(huán)境執(zhí)法手段，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法手段的多元化。在有條件的情況下，應(yīng)借鑒國外的非強(qiáng)制性環(huán)境執(zhí)法手段，如建立環(huán)境協(xié)定制度，可交易的環(huán)境行政許可制度，環(huán)境行政獎勵制度，環(huán)境信息公開制度，環(huán)境守法援助措施、抵消措施、同行匹配計(jì)劃等[7]實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性執(zhí)法手段的有效互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法的目標(biāo)。

三、結(jié)語

　　當(dāng)前，我國的環(huán)境保護(hù)工作處在歷史上前所未有的發(fā)展時(shí)期，黨中央、國務(wù)院新出臺一系列重大決策為環(huán)境保護(hù)提供了良好的外部環(huán)境，也是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作的有利條件。我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步走上正軌。

　　但是，目前環(huán)境執(zhí)法難現(xiàn)象仍然存在，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題仍未根本解決。要從根本上改變執(zhí)法難的狀況，就需要各級政府認(rèn)清形勢、開闊視野、理清思路，增強(qiáng)環(huán)境政策法制工作的緊迫感和責(zé)任感，切實(shí)把這項(xiàng)工作擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，要以對環(huán)境保護(hù)事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神，采用有效的環(huán)境管理手段和措施，抓好環(huán)境執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法程序，采取切實(shí)有效的手段，常抓不懈，才能促使環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的科學(xué)發(fā)展觀。

　　[1]張育紅，劉雯 基層環(huán)境執(zhí)法存在的問題及對策淺析[J]污染防治技術(shù)2006(5):69

　　[2]韓玲等 基層環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析及對策研究[J]環(huán)境科學(xué)與管理2008(2):18-19

　　[3]錢安均 當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法中的難點(diǎn)及其對策[J]污染防治技術(shù)2006(1):61-62

　　[4]夏振鵬，周麗杰 環(huán)境行政執(zhí)法難的理性分析與實(shí)踐對策[J]中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)2007(4):59

　　[5]許慶明，朱海就 地方政府環(huán)保職能弱化的原因和對策研究[J]中國環(huán)境管理2002(2):11

　　[6]劉國軍 淺析環(huán)境執(zhí)法問題與對策 http//www.cnki.Net

　　[7]王曉麗 論環(huán)境執(zhí)法中的非強(qiáng)制性手段[C].環(huán)境執(zhí)法研究與探討 北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2005.:73