◆本報(bào)記者 黃冀軍

　　國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)境監(jiān)察局與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)日前聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱報(bào)告)，報(bào)告顯示，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的人力投入、資金投入和設(shè)備投入都存在短缺現(xiàn)象，投入力度有待進(jìn)一步提高。其中縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法狀況堪憂，需要進(jìn)一步改善。

　　2005年3月，國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)境監(jiān)察局與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)共同開展了中國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能研究項(xiàng)目，以期通過調(diào)查分析環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)現(xiàn)狀，厘清制約環(huán)境執(zhí)法能力的因素，項(xiàng)目第一期的工作重點(diǎn)是企業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為分析和環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本情況調(diào)查。項(xiàng)目選取了12個(gè)省、直轄市和4個(gè)地級(jí)市的部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)、企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查和座談，調(diào)查內(nèi)容涉及環(huán)境執(zhí)法人力投入、資金支持、技術(shù)保障、執(zhí)法效果、執(zhí)法阻力、社會(huì)動(dòng)員和企業(yè)激勵(lì)等7個(gè)方面。

　　環(huán)境執(zhí)法人員配置數(shù)量偏低

　　省級(jí)環(huán)境執(zhí)法人員平均每人每年的執(zhí)法和排污費(fèi)核查次數(shù)為148.2次，地市級(jí)執(zhí)法人員為343.2次，縣級(jí)執(zhí)法人員為308.5次

　　報(bào)告指出，近年來(lái)，隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提升，環(huán)境問題成為公眾投訴的熱點(diǎn)和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，許多新型環(huán)境污染類型出現(xiàn)，擴(kuò)大了環(huán)境監(jiān)管的范圍，增加了環(huán)境執(zhí)法的工作量，環(huán)境執(zhí)法工作壓力和執(zhí)法強(qiáng)度正日益提高。

　　調(diào)查顯示，從實(shí)際人數(shù)測(cè)算，省級(jí)環(huán)境執(zhí)法人員平均每人每年的執(zhí)法和排污費(fèi)核查次數(shù)為148.2次，地市級(jí)執(zhí)法人員為343.2次，縣級(jí)執(zhí)法人員為308.5次，執(zhí)法人力投入明顯不足。報(bào)告指出，從執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)際支配資金額來(lái)看，省、市兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的資金總額都呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，但執(zhí)法資金依然明顯不足。

　　報(bào)告指出，執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身的設(shè)備保障和法律制度不健全成為公平、公正執(zhí)法的主要因素。對(duì)影響執(zhí)法公正性、有效性主要因素的調(diào)查顯示，產(chǎn)生影響的因素從主到次分別為執(zhí)法設(shè)備欠缺、法律依據(jù)不充分、法院不支持、政府干預(yù)、人情關(guān)系、取證能力限制和違法證據(jù)不足。

　　在公眾參與環(huán)境執(zhí)法方面，調(diào)查顯示，被調(diào)查的省、市、縣環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)均設(shè)有一種或多種舉報(bào)渠道，91.8％的機(jī)構(gòu)設(shè)有舉報(bào)電話，其中開設(shè)24小時(shí)舉報(bào)電話的執(zhí)法機(jī)構(gòu)占65.8％。三級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)公眾舉報(bào)案件的答復(fù)率都比較高且相差不大，公眾對(duì)答復(fù)的滿意度也比較高。但報(bào)告同時(shí)指出，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)境信息公開率不高，激勵(lì)公眾參與舉報(bào)的力度不強(qiáng)，只有56.4％的機(jī)構(gòu)發(fā)布環(huán)境信息。

　　市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)狀況較好

　　縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)“短板”嚴(yán)重

　　省、市兩級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的平均預(yù)算資金都增加了50％以上，但縣級(jí)增長(zhǎng)僅為1.5％

　　報(bào)告指出，執(zhí)法投入在省、市、縣三級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間分布不均，無(wú)論是人力、資金還是設(shè)備投入，市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是最好的，縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是最差的，縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法狀況令人堪憂，需要進(jìn)一步改善。

　　調(diào)查顯示，省、市、縣三級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制數(shù)相差不大，其中市級(jí)編制最多。但在執(zhí)法人員學(xué)歷構(gòu)成方面，省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有高層次學(xué)歷的人員比例明顯高于市級(jí)，市級(jí)又明顯高于縣級(jí)，縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法人員的素質(zhì)上還待進(jìn)一步提高。

　　報(bào)告指出，2000年~2004年的5年間，地方各級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的平均預(yù)算資金都有了一定程度的增加，但增長(zhǎng)幅度不同。與2003年相比，2004年，省、市兩級(jí)都增加了50％以上，但縣級(jí)最少僅為1.5％。其中市級(jí)執(zhí)法財(cái)政資金保持了較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭，也是三級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中財(cái)政預(yù)算和實(shí)際執(zhí)法資金最多的一級(jí)。從執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)際支配資金額來(lái)看，省、市兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的資金總額都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，且預(yù)算外資金的獲得能力也比較強(qiáng)，但縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的資金總額卻出現(xiàn)了下降，縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是三級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中資金獲取能力最薄弱的一級(jí)。

　　調(diào)查顯示，市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)論是在資金支持、人員配置還是執(zhí)法設(shè)備等方面都要優(yōu)于其他兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其在執(zhí)法檢查方面的能力也比較突出。開設(shè)24小時(shí)舉報(bào)電話的機(jī)構(gòu)中比例最高的是市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時(shí)激勵(lì)公眾參與的社會(huì)動(dòng)員能力也以市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)為最強(qiáng)。在執(zhí)法設(shè)備配置方面，市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要明顯優(yōu)于省級(jí)和縣級(jí)，縣級(jí)最差。在執(zhí)法產(chǎn)出方面，縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法檢查的威懾性較差，檢查的強(qiáng)度還不夠，且執(zhí)法檢查分布不勻衡，監(jiān)管對(duì)象對(duì)其檢查、監(jiān)督、處罰存在更強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義心理。因此，報(bào)告認(rèn)為，這說明了加強(qiáng)縣環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力建設(shè)的緊迫性和必要性。

　　公眾關(guān)注與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)性低

　　九成多企業(yè)希望環(huán)保帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，但僅七成企業(yè)認(rèn)為環(huán)保努力真正得到回報(bào)

　　報(bào)告還對(duì)守法企業(yè)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)情況進(jìn)行了調(diào)查。在企業(yè)環(huán)境行為帶來(lái)的回報(bào)中，72.6％的企業(yè)最看重的回報(bào)是“改善企業(yè)形象，有利于企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，23.2％的企業(yè)最看重的是政府可以因此給予優(yōu)惠措施。報(bào)告認(rèn)為，政府的環(huán)境守法的精神獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)是正確的，企業(yè)對(duì)自身環(huán)境行為的期望回報(bào)主要是經(jīng)濟(jì)利益，但多數(shù)企業(yè)希望通過企業(yè)環(huán)保表現(xiàn)增強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)強(qiáng)化精神獎(jiǎng)勵(lì)與企業(yè)形象改善的關(guān)聯(lián)度，讓企業(yè)的環(huán)境績(jī)效帶來(lái)間接經(jīng)濟(jì)收益。

　　報(bào)告指出，目前企業(yè)因環(huán)境保護(hù)實(shí)際獲得的收益(表彰或被授予榮譽(yù)稱號(hào))與企業(yè)期望的利益存在出入。95.8％的企業(yè)希望環(huán)境保護(hù)能給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，但只有71.5％的企業(yè)認(rèn)為，它們的環(huán)保努力真正得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)。這說明，公眾特別是企業(yè)所在地的居民對(duì)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)狀況關(guān)注度不夠，未能形成強(qiáng)有力的、對(duì)企業(yè)環(huán)境污染行為進(jìn)行制約的力量。同時(shí)，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益兩者直接相關(guān)性低，公眾對(duì)良好環(huán)境的訴求并沒有反映到企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益上，這可能是由于中國(guó)的消費(fèi)者在進(jìn)行商品選擇時(shí)并沒有考慮產(chǎn)品生產(chǎn)者的環(huán)境保護(hù)績(jī)效狀況而有區(qū)別地選購(gòu)產(chǎn)品，也可能是由于公眾沒有獲取這方面信息的渠道。

　　專家針對(duì)行政處罰力度不足建議

　　以環(huán)境違法動(dòng)態(tài)收益為基準(zhǔn)按日處罰，在水污染防治中，按日處罰上限不應(yīng)低于2.6萬(wàn)元/日，大氣污染的日處罰上限可以設(shè)定為12萬(wàn)元/日

　　報(bào)告還對(duì)比了中國(guó)和美國(guó)的環(huán)境執(zhí)法狀況。報(bào)告認(rèn)為，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能與內(nèi)部組織設(shè)計(jì)方面，中國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人力、財(cái)力投入遠(yuǎn)落后于美國(guó)，所擁有的環(huán)境執(zhí)法手段也出現(xiàn)了分散和不完整的傾向，但承擔(dān)著比美國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的職能；中國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏一個(gè)經(jīng)常性的機(jī)制或環(huán)境執(zhí)法組織協(xié)調(diào)機(jī)制；中國(guó)環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)調(diào)的是“罰”和威懾性，但法律在行政處罰上的授權(quán)過低，而美國(guó)環(huán)境執(zhí)法在強(qiáng)有力的制約力為保障的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)守法的促進(jìn)職能。

　　報(bào)告認(rèn)為，針對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀，應(yīng)提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰強(qiáng)度，對(duì)環(huán)境違法的經(jīng)濟(jì)處罰的設(shè)定應(yīng)“以有效的阻嚇違法行為為根本目標(biāo)，以環(huán)境違法動(dòng)態(tài)收益為基準(zhǔn)，綜合考慮其他違法因素”，建議以“天”為單位對(duì)排污者進(jìn)行處罰，使經(jīng)濟(jì)處罰額度與違法收益成比例，通過罰沒違法收益消除企業(yè)利用環(huán)境違法獲利的動(dòng)機(jī)。

　　中國(guó)環(huán)境執(zhí)法效能研究課題組借鑒了美國(guó)環(huán)保局計(jì)算排污者違法收益的BEN模型，初步設(shè)計(jì)出一套違法經(jīng)濟(jì)處罰模式，在進(jìn)行計(jì)算后認(rèn)為，在水污染防治中，以“天”為單位的違法處罰上限額度不應(yīng)低于2.6萬(wàn)元/日，立法時(shí)上限可適當(dāng)提高幾個(gè)檔次，如3萬(wàn)元/日、3.5萬(wàn)元/日或4.4萬(wàn)元/日，也可提高至10萬(wàn)元/日；大氣污染的日處罰上限可以設(shè)定為12萬(wàn)元/日。

　　據(jù)了解，中國(guó)環(huán)境執(zhí)法效能研究第二期將研究環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織設(shè)置、執(zhí)法能力評(píng)估與執(zhí)法能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化體系、執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、執(zhí)法手段的綜合運(yùn)用和企業(yè)守法能力與守法成本的評(píng)估等。