2006-01-11 
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    1 油氣探礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)制度若干理論問題分析

    1.1 探礦權(quán)主體

    探礦權(quán)主體，即申請取得探礦權(quán)的單位，如地質(zhì)隊等。我國現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)主體是一種實行事業(yè)性體制，企業(yè)化管理的“混合法人”，這不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。我們認為，探礦權(quán)主體或稱探礦權(quán)人，是指具有探礦權(quán)利能力和行為能力，依法享有探礦權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的企業(yè)法人。探礦權(quán)主體應(yīng)具備以下條件：a.依法設(shè)立；b.具有必要的財產(chǎn)；c.具有必要的技術(shù)條件和人員；d.有自己的名稱、組織和場所；e.能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。

    1.2 探礦權(quán)的內(nèi)涵

    我們認為，探礦權(quán)是指享有法定主體資格的地勘單位向法定礦產(chǎn)（油氣）資源主管部門申請登記，取得勘查許可證，在規(guī)定的區(qū)域范圍和期限內(nèi)，對規(guī)定礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查的權(quán)利。探礦權(quán)是礦業(yè)權(quán)的組成部分。探礦權(quán)具體包括普查權(quán)、詳查權(quán)和勘探權(quán)等可獨立存在的不同種類。探礦權(quán)行使的結(jié)果即地質(zhì)勘探成果。

    1.3 探礦權(quán)與其他相關(guān)權(quán)利的關(guān)系

    1.3.1 探礦權(quán)與采礦權(quán)

    采礦權(quán)是指享有法定主體資格的企業(yè)向法定主管部門申請登記，取得采礦許可證，在規(guī)定的開采范圍和期限內(nèi)，采掘被許可開采的礦產(chǎn)和獲取該礦產(chǎn)品的權(quán)利。

    從聯(lián)系的角度考察二者的關(guān)系：

    第一，論其主體。在我國，一般情況下探礦權(quán)主體與采礦權(quán)的主體是分離的，探礦權(quán)主體一般是符合主體資格的地質(zhì)隊，采礦權(quán)主體一般為符合主體資格的國營礦山企業(yè)、集體所有制礦山企業(yè)和個體開采者。但是，在特殊的情況下，對于一些特別復(fù)雜的，難以正規(guī)開采的礦床，可以采取邊探邊采或滾動開發(fā)的方法。在邊探邊采的情況下，探礦權(quán)主體與采礦權(quán)主體即合二而一。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，如果允許地質(zhì)隊與礦山企業(yè)聯(lián)營，或者允許地質(zhì)成果作價入股，那么探礦權(quán)主體與采礦權(quán)主體合一的現(xiàn)象還會增多。

    第二，論其權(quán)利的屬性和內(nèi)容。（1 ）探礦權(quán)與采礦權(quán)同屬于礦業(yè)權(quán)范疇。（2）探礦權(quán)與采礦權(quán)均是一種物權(quán)、他物權(quán)、限制性物權(quán)、不動產(chǎn)物權(quán)。（3 ）探礦權(quán)與采礦權(quán)均是從國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)中派生出來的一種權(quán)利，其內(nèi)容均是對礦產(chǎn)資源一定程度上的利用和收益。（4）探礦權(quán)與采礦權(quán)的取得、變更、 終止均必須遵循嚴格的要式主義；非經(jīng)申請登記程序，探礦權(quán)主體與采礦權(quán)主體均不得取得、變更、終止探礦權(quán)和采礦權(quán)。

    第三，論其客體。探礦權(quán)與采礦權(quán)的客體相同，都是國家所有的礦產(chǎn)資源。

    從區(qū)別的角度考察：

    第一，就權(quán)利主體而言。（1 ）探礦權(quán)主體主要是地質(zhì)隊（探礦權(quán)人），采礦權(quán)主體則是礦山企業(yè)。（2）在我國， 探礦權(quán)主體具有一元性，只有符合法定主體資格的地質(zhì)隊方可成為探礦權(quán)主體；而采礦權(quán)主體則是多元的，不同所有制性質(zhì)的企業(yè)，符合法定主體資格的均可以成為采礦權(quán)主體。包括：國營礦山企業(yè)，集體礦山企業(yè)和個體采礦者。

    第二，就權(quán)利內(nèi)容而言。（1 ）探礦權(quán)的內(nèi)容是對礦產(chǎn)資源進行普查、詳查和勘探。而采礦權(quán)的內(nèi)容則指采礦權(quán)人對礦產(chǎn)資源進行開采。開采包括采掘礦產(chǎn)資源，并獲得礦產(chǎn)品，銷售礦產(chǎn)等內(nèi)容。（2 ）探礦權(quán)與采礦權(quán)是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中不同階段上的兩項權(quán)利。探礦權(quán)是礦產(chǎn)資源勘探工作階段的權(quán)利，采礦權(quán)則是繼勘探工作階段后開采工作階段的權(quán)利。

    第三，就權(quán)利行使而言。探礦權(quán)行使中無須向國家交納費用。而采礦權(quán)的行使中，采礦權(quán)人必須向國家交納礦產(chǎn)資源補償費和資源稅。礦產(chǎn)資源補償費是指國家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)對采礦權(quán)人征收的費用。資源稅是指國家基于礦山級差收益對采礦權(quán)人所征收的費用。

    第四，就權(quán)利生產(chǎn)的后果而言。探礦權(quán)人行使探礦權(quán)的結(jié)果是地質(zhì)成果報告，如普查報告、詳查報告和勘探報告等等；它屬于無形財產(chǎn)，它是一種智力成果。采礦權(quán)人行使采礦權(quán)的后果則是獲得礦產(chǎn)品，如石油、天然氣等等；它屬于實物商品，屬有形財產(chǎn)。

    應(yīng)當指出，探礦權(quán)與采礦權(quán)的關(guān)系在不同的國家有不同的情況，尤其是在經(jīng)濟制度不同的國家差別更大。在市場經(jīng)濟國家里探礦權(quán)主體與采礦權(quán)主體都是私營企業(yè)，且企業(yè)形式多元化。如在澳大利亞，探礦權(quán)主體有：個體找礦者、單純型勘探公司、合同勘探公司以以及探采合一的大型股份公司。另外，在市場經(jīng)濟國家中，探礦權(quán)與采礦權(quán)區(qū)別也有其特點，探礦權(quán)的取得一般為無償取得（不包含土地使用費）。而采礦權(quán)的取得則是有償?shù)?。如在美國，取得采礦權(quán)必須繳納紅利、租金和權(quán)利金。

    1.3.2 探礦權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)

    土地所有權(quán)是指土地所有者依法享有對土地的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。在我國，土地所有者有兩類。一是國家，凡城市市區(qū)、法定的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地歸國家所有。二是集體，凡農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家所有外，其它土地歸集體所有；宅基地、自留地、自留山、歸集體所有。

    土地所有權(quán)的上述規(guī)定性就決定了它與探礦權(quán)的區(qū)別。

    （1）主體區(qū)別。我國土地所有權(quán)的主體是國家和集體。 探礦權(quán)的主體是符合法定主體資格的地勘單位。（2）權(quán)利屬性和內(nèi)容的區(qū)別。土地所有權(quán)是一種完全物權(quán)，其內(nèi)容是所有人對土地的占有、使用、收益和處分。而探礦權(quán)則是一種限制性物權(quán)，其內(nèi)容是對礦產(chǎn)資源進行普查、詳查或勘探。（3）權(quán)利客體的區(qū)別。 土地所有權(quán)的客體是土地，土地雖然不能再生，但可以重復(fù)使用。探礦權(quán)的客體是礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源即不可再生又是一種耗竭性資源，只能使用一次。

    土地使用權(quán)是指使用權(quán)人依法對他人所有的土地享有占有、使用、收益的權(quán)利。依《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，我國的一切國營、集體企業(yè)、事業(yè)單位，農(nóng)村各種集體經(jīng)濟組織及個人均有依法申請使用國家所有和集體所有土地的權(quán)利。土地使用權(quán)的上述規(guī)定性決定了它與探礦權(quán)的異同點。其區(qū)別點在于：（1）權(quán)利主體不同。 土地使用權(quán)的主體明顯比探礦權(quán)主體具有廣泛性和多元性。（2 ）權(quán)利的屬性和內(nèi)容也不同。（3）權(quán)利客體也不同。但是就某些權(quán)利性質(zhì)而言， 兩者具有相同之處，土地使用權(quán)和探礦權(quán)都是一種他物權(quán)、限制性的物權(quán)。

    探礦權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)之間技術(shù)上的區(qū)別是顯而易見的。而研究他們之間的聯(lián)系則是一個困難而意義重大的命題。眾所周知，礦產(chǎn)資源與土地的關(guān)系異常密切。礦產(chǎn)資源的存在形態(tài)有二。一是存在于土地表面，二是埋藏于土地之下。礦產(chǎn)資源與土地的這種天然姻緣關(guān)系規(guī)定了建立在二者之上的權(quán)利也有某種相關(guān)性：（1 ）礦產(chǎn)資源所有權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系。（2 ）作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生權(quán)利的探礦權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系。（3 ）探礦權(quán)與作為土地所有權(quán)派生權(quán)利的土地使用權(quán)之間的關(guān)系。關(guān)于第一種關(guān)系，我國現(xiàn)行法律已有妥善處理：礦產(chǎn)資源屬國家所有，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。關(guān)于第二種關(guān)系，其實質(zhì)是：探礦權(quán)的取得是否必須以取得土地所有權(quán)為前提。對此，我們認為：（1）我國憲法和土地管理法明確規(guī)定， 我國的土地只能由國家和集體所有，任何其它組織和公民個人不得享有土地所有權(quán)；所以，探礦權(quán)人不得成為土地所有權(quán)人。（2）發(fā)展礦業(yè)， 合理開發(fā)礦產(chǎn)資源是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，作為大工業(yè)基礎(chǔ)的礦業(yè)應(yīng)得到優(yōu)先發(fā)展。從這種經(jīng)濟觀念出發(fā)，土地所有權(quán)不得對抗探礦權(quán)。所以，探礦權(quán)的取得無須以取得土地所有權(quán)為條件。關(guān)于第三種關(guān)系。其關(guān)鍵所在是：探礦權(quán)的取得是否應(yīng)以取得土地使用權(quán)為前提。一方面，為了優(yōu)先發(fā)展礦業(yè)，土地所有權(quán)不得對抗探礦權(quán)。但另一方面，也不能忽視土地所有權(quán)人的經(jīng)濟利益。隨著我國實行土地有償使用制度，土地所有人與土地使用人之間的利益關(guān)系越發(fā)重要，妥善、合理地協(xié)調(diào)兩者之間的利益關(guān)系是一個不可回避的問題。我們認為，為了公平、合理解決探礦權(quán)人與土地所有權(quán)人（主要是集體土地所有人）之間的利益關(guān)系，不防采用探礦用地有償使用制度，以取代傳統(tǒng)的征地制度；換言之，探礦權(quán)的取得應(yīng)以取得土地使用權(quán)為前提，實行探礦用地有償使用制度。當然，協(xié)調(diào)探礦權(quán)人與土地所有人之間利益關(guān)系的辦法還有很多。如西方市場經(jīng)濟國家普遍使用的“土地作價入股”和“租地”等。但探礦用地有償使有制度也不失為途徑之一。

    1.3.3 探礦權(quán)與相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)

    相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)是指相鄰?fù)恋厮腥嘶蚴褂萌穗p方對各自土地或土地上的自然物、建筑物行使所有權(quán)或使用權(quán)時，因相互間應(yīng)給予方便或限制而發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。我國《民法通則》第八十三條規(guī)定：“不動產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給予鄰方造成妨礙或損失的，應(yīng)當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。”該條文中包括了相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)。相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)的上述內(nèi)容，決定了它與探礦權(quán)在主體、內(nèi)容和客體主面的區(qū)別。同時，也規(guī)定了它與探礦權(quán)的相關(guān)性，即探礦權(quán)的行使必然涉及到相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)。

    1.3.4 關(guān)于探礦權(quán)的流轉(zhuǎn)與地質(zhì)成果的商品化

    地質(zhì)成果是實施探礦權(quán)的結(jié)果，由于探礦權(quán)實施的程度不同，地質(zhì)成果也表現(xiàn)出不同的層次，表明人們對地質(zhì)情況了解的深度不同，作為地質(zhì)成果的最高層次即探明儲量是進一步開采資源的直接依據(jù)。探礦權(quán)的流轉(zhuǎn)，意味著在國家礦業(yè)管理部門監(jiān)督之下，將探礦權(quán)及其已取得的地質(zhì)成果有償轉(zhuǎn)讓，一般來說，最終地質(zhì)成果（探明儲量）才具有商品屬性，因而，探礦權(quán)總是在最后階段完成后才實施轉(zhuǎn)讓，這種轉(zhuǎn)讓就表現(xiàn)為儲量的商品化流轉(zhuǎn)。儲量的商品化流轉(zhuǎn)是探礦權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，其實質(zhì)仍然是探礦權(quán)在二級市場的交易行為。

    2 油氣采礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)制度若干理論問題分析

    2.1 采礦權(quán)主體及其權(quán)利和義務(wù)

    采礦權(quán)主體是指經(jīng)國家礦管部門審查批準的，獨立享有礦產(chǎn)資源開采權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)的法人和自然人。礦管部門對采礦權(quán)申請人的資格審查包括：a.技術(shù)可靠；b.資金充足；c.已取得探礦權(quán)或土地使用權(quán)者優(yōu)先；d.擁有詳盡的地質(zhì)儲量資料。這里所稱采礦權(quán)利包括：對礦區(qū)范圍排他性占有權(quán)利；開采權(quán)力和地面地下設(shè)施建設(shè)權(quán)利。所承擔(dān)的義務(wù)包括：按期投入生產(chǎn)的義務(wù)；合理有序開采的義務(wù)；繳納稅費的義務(wù)以及環(huán)境保擴、安全生產(chǎn)、恢復(fù)土地價值、接受國家監(jiān)督的義務(wù)。

    2.2 現(xiàn)行采礦權(quán)取得制度評價

    在現(xiàn)行的運用中，采礦權(quán)取得的程序是具有行政色彩的。采礦權(quán)的不同申請人不是憑自身的內(nèi)部能力競爭取得采礦權(quán)，而是由有關(guān)主管機關(guān)，工業(yè)部門來決定。這時的國家不是在行使礦產(chǎn)資源所有者的職能，而是在以行政主管部門的身份出現(xiàn)，它有權(quán)力決定給誰采礦權(quán)，不給誰采礦權(quán)，這樣就導(dǎo)致采礦權(quán)申請人為取得權(quán)利而采用不正當?shù)氖侄?，促使有關(guān)機關(guān)將采礦權(quán)授予它。由于國家不是以礦產(chǎn)資源所有者的身份在為其他主體設(shè)置采礦權(quán)，權(quán)利的授予與它本身的經(jīng)濟利益聯(lián)系不大，因此，就會由于某些有決定權(quán)的個人的不廉潔行為，使授予采礦權(quán)的行為有失公平。實際上，在采礦權(quán)的取得上就不存在公平競爭的因素了。

    在現(xiàn)行的制度下，頒發(fā)采礦許可證往往與批準建立礦山企業(yè)是緊密相聯(lián)的?！兜V產(chǎn)資源法》第十三條中就規(guī)定了由不同機關(guān)批準成立的礦山企業(yè)的采礦許可證的頒發(fā)情況。在這種情況下，礦山企業(yè)的成立與采礦權(quán)的授予包含在同一程序之中的。但是，成立礦山企業(yè)和授予采礦權(quán)不應(yīng)該是同步進行的。應(yīng)該是先按企業(yè)成立條件建立礦業(yè)企業(yè)，然后再審查其是否符合授予采礦權(quán)的資格。符合企業(yè)成立條件主體很多，但符合特定的采礦權(quán)的主體資格的卻不是很多。但是，從《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定來看，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是根據(jù)批準開辦國營礦山企業(yè)的批準文件來頒發(fā)采礦許可證的，這就是說，對采礦權(quán)主體資格的審定的依據(jù)就是礦山企業(yè)的成立條件，只要是由有關(guān)機關(guān)批準成立的礦山企業(yè)就能取得采礦權(quán)，而不論其是否具備采礦條件。在授予采礦權(quán)的過程中，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門始終沒有起決定性的作用，雖然法律賦予它對被批準成立的企業(yè)的開采范圍、綜合利用方案有進行復(fù)核并簽署意見的權(quán)力，可是，這只是形式而已，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門只是個發(fā)證人，并沒有是否發(fā)證的最終決定權(quán)。這樣就混淆了礦山企業(yè)的資格與特定采礦權(quán)的主體的資格。因此，企業(yè)的主管單位對其成立的行政批件代替了礦管機關(guān)對采礦權(quán)主體資格的審查，工業(yè)主管部門對于采礦權(quán)的具體情況，如礦點的情況，所需的主體資格并不知曉，可它卻能決定采礦權(quán)的授予；而了解采礦權(quán)的具體條件及要求的礦管機關(guān)卻無權(quán)決定采礦權(quán)的授與。這種由行政機關(guān)盲目授與的采礦權(quán)顯然是造成權(quán)利糾紛及弊端的直接原因。

    2.3 采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)機制

    我國采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式是有償轉(zhuǎn)讓和抵押。

    2.3.1 采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓

    既然采礦權(quán)是一項民事財產(chǎn)權(quán)利，并且是有償取得的，那么，采礦權(quán)主體在某些情況下將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他主體當然應(yīng)該是法律所允許的。必須注意的是，由于法律對采礦權(quán)主體的資格是有要求的，所以，受讓方也必須是在具有該法定要求時，才能取得受讓的權(quán)利。由于采礦權(quán)的不動產(chǎn)性質(zhì)，采礦權(quán)在不同主體間的有償轉(zhuǎn)讓時，必須經(jīng)礦管機關(guān)的登記和批準。主體之間的自由轉(zhuǎn)止是不允許的。

    采礦權(quán)轉(zhuǎn)止的有償性是由其取得的有償性法定的，但是不能以轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)來牟利，因為采礦權(quán)所提供給權(quán)利主體的利益是讓他們通過開采礦產(chǎn)資源和銷售礦產(chǎn)品來取得經(jīng)濟利益，并不是讓權(quán)利在轉(zhuǎn)讓過程中增值。

    采礦權(quán)可能因下列原因而發(fā)生轉(zhuǎn)讓：

    （1）企業(yè)兼并導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。 控制一定比例的股份就可以達到實際上控制一個企業(yè)的目的，這是企業(yè)兼并的一個最主要的方式。企業(yè)被兼并也就是企業(yè)的資產(chǎn)所有者發(fā)生了變更。采礦權(quán)作為企業(yè)財產(chǎn)的一部分，自然也就歸新的企業(yè)所有者。由于兼并是通過連續(xù)購買股票的方法實現(xiàn)的，只要控制企業(yè)的股票，也就取得了企業(yè)的所有權(quán)，而不用去逐項購買企業(yè)資產(chǎn)而實現(xiàn)兼并。因此，其買下的是一個完整的企業(yè)，包括企業(yè)所具有的生產(chǎn)能力。那么，兼并方買下被兼并方的開采能力，一經(jīng)礦管機關(guān)審核，也就當然取得了被兼并方的采礦權(quán)。這也可以說是采礦權(quán)隨主體一起轉(zhuǎn)移，它的轉(zhuǎn)讓的有償性體現(xiàn)在兼并方為購買企業(yè)整體而付出的代價之中。

    這種取得采礦權(quán)的方式對那些有資金但缺乏開采能力的主體是比較有利的，因為它們是在買下一個采礦權(quán)主體的同時買下采礦權(quán)的，這種采礦權(quán)主體資格的取得比較快，在資金充足的情況下，這比通過自身的技術(shù)上集結(jié)力量擴大規(guī)模而具備采礦權(quán)主體資格要快而且容易得多。

    除了控股式的兼并之外，還有通過購買全部資產(chǎn)來購買整個企業(yè)，那么，就要具體支付采礦權(quán)的價格了。由于采礦權(quán)的行使的過程中會使主體對權(quán)利的預(yù)期整體利益減少，因此，已經(jīng)行使的采礦權(quán)，就權(quán)利本身而言，其價值應(yīng)有所減少。當然，如果被兼并的采礦權(quán)主體非但沒有開采權(quán)利范圍內(nèi)的資源，反而還為實施權(quán)利而進行了大量基建工作，這樣實際上還會使該項權(quán)利的行使更加便利，這個權(quán)利就應(yīng)該是增值了。但是，在轉(zhuǎn)讓時，權(quán)利本身仍不會增值，只是兼并方需要為原權(quán)利主體的工作投入支付的代價。對于已經(jīng)采出過部分資源的采礦權(quán)，在轉(zhuǎn)讓時，可根據(jù)現(xiàn)有儲量和質(zhì)量進行估價，由雙方自由商定，但這個轉(zhuǎn)讓也必須是在礦管機關(guān)的監(jiān)督下進行的，受讓主體的資格必須經(jīng)它的批準，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓才能成立。

    （2）企業(yè)破產(chǎn)拍賣導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。 在采礦企業(yè)破產(chǎn)的情況下，對企業(yè)資產(chǎn)的拍賣也必然會包括對采礦權(quán)的拍賣，在這種拍賣當中，如果原主體的資產(chǎn)，例如為開采而購置的機器設(shè)備和礦井等還有一定的使用價值，可以為采礦權(quán)的行使提供便利，那么，資產(chǎn)的拍賣與采礦權(quán)的拍賣就會結(jié)合起來。如果企業(yè)資產(chǎn)的可利用性不大，那么，也會出現(xiàn)單獨競買采礦權(quán)的情況。這種采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓就不是原采礦權(quán)主體的自愿行動了，而是在破產(chǎn)管理人與權(quán)利受讓方之間進行的。這時，由破產(chǎn)管理人根據(jù)原主體對采礦權(quán)的行使情況以及采礦權(quán)本身的價值情況，提出一個拍賣價，由競買者以競爭價取得這項采礦權(quán)。在拍賣的過程中，要有礦管機關(guān)的監(jiān)督或參加，尤其是采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的成交與否，除出價的條件好以外，還必須由礦管機關(guān)審查，認為受讓方的資格適于作為該采礦權(quán)的主體時，方能成交。

    （3）因企業(yè)的具體需要導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。 有些采礦權(quán)主體因為本身的具體情況會自愿轉(zhuǎn)讓其采礦權(quán)。比如，在取得采礦權(quán)以后，由于某些非人為的因素導(dǎo)致企業(yè)不具備開采礦產(chǎn)資源的能力了?；蛘咴诜ǘ〞r間內(nèi)不能開始其開采活動，如不轉(zhuǎn)讓就會被終止其采礦權(quán)主體的資格，那么，采礦權(quán)主體往往會把其未行使過的采礦權(quán)有償轉(zhuǎn)讓出去，在這種轉(zhuǎn)讓中尤其不能牟利，并且礦管機關(guān)要審查其轉(zhuǎn)讓權(quán)利的條件是否必要。否則，就很容易導(dǎo)致倒賣采礦權(quán)的違法行為。

    有些采礦權(quán)主體在權(quán)利行使的過程中，因行業(yè)規(guī)劃的原因，需要轉(zhuǎn)產(chǎn)。那么，它也會自愿地將采礦權(quán)及采礦設(shè)備等出賣。

    采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓在各種情形下都是受到礦管機關(guān)的嚴格審批的。轉(zhuǎn)止只是一種基于特殊需要的例外，主要還是應(yīng)該由原主體來行使采礦權(quán)，因為采礦權(quán)是在實施中給主體帶來利益的，而不是在流通中增值，所以，盡管它是一項民事財產(chǎn)權(quán)利，但應(yīng)該盡量避免過多地進入流通。

    2.3.2 采礦權(quán)的抵押

    在采礦權(quán)無償取得的情況下國有礦山企業(yè)也是由國家撥款來進行生產(chǎn)的，那么，就不存在企業(yè)為貸款而以采礦權(quán)作抵押的問題。但是，在有償取得采礦權(quán)的情況下，采礦權(quán)主體要從銀行獲得貸款或通過其他途徑籌集資金，在取得銀行貸款的時候，可以用作抵押的最有價值的東西就是采礦權(quán)了，這種設(shè)想的基礎(chǔ)當是采礦權(quán)是有償取得的。當它成為一項民事財產(chǎn)權(quán)利以后，采礦權(quán)價值的體現(xiàn)方式之一??抵押應(yīng)當是法律所允許的。同時，在實踐中以采礦權(quán)作抵押也有其必要性的可能性。

    銀行放貸時要考慮其資金收回的可能性，這就要求抵押物的價值能夠抵償貸款金額，并能被其他主體接受。采礦權(quán)作為抵押物恰恰能符合這些要求，首先，礦產(chǎn)資源蘊含的巨大經(jīng)濟利益會吸引人們通過各種途徑去取得采礦權(quán)，當采礦權(quán)依法轉(zhuǎn)讓時，一般是會被爭相購買的，因此，作為押抵物的采礦權(quán)，當采礦權(quán)主體不能還貸時，銀行會將其出賣，并從中受償。

    另外，為了更便于將被抵押的采礦權(quán)轉(zhuǎn)賣出去，銀行還可以監(jiān)督貸款的使用方向，也就是說，要求采礦權(quán)主體必須把貸款全部用于礦山建設(shè)和礦山開采之中，如果出現(xiàn)不能還貸的情況時，可以把用貸款購置的機器設(shè)備、建設(shè)的礦山工程等生產(chǎn)投入與被抵押的采礦權(quán)一起進行還貸，這樣不僅銀行的貸款資金的收回得到了保證，而且已經(jīng)形成的生產(chǎn)規(guī)模和礦山生產(chǎn)提供的便利條件也會使新的主體更容易接受這個采礦權(quán)。

    采礦權(quán)作為貸款的抵押也是對外開放吸引外國資金和先進技術(shù)的需要，因為采礦權(quán)在國外是作為一種民事權(quán)利可以進行流轉(zhuǎn)的，當我們舉辦中外合資企業(yè)或中外合作企業(yè)的時候，如果從外國銀行進行貸款，它們往往要求以采礦權(quán)作為抵押，因為這是一項最保險也最有價值的財產(chǎn)，否則，采礦權(quán)的行政權(quán)利性質(zhì)使外方投資者極為擔(dān)心，銀行也不會進行貸款的。既然我們要實行對外開放政策，那么主要尊重國際上普遍的作法，只有在法律概念上與外國的規(guī)定相一致，才能從國際上習(xí)慣的作法中取得經(jīng)濟利益。因此，不僅要明確采礦權(quán)的法律性質(zhì)，而且還要通過對其價值的實現(xiàn)來使采礦權(quán)的主體和國家能從采礦權(quán)中獲取最大限度的利益。

    3 我國礦業(yè)權(quán)出讓與流轉(zhuǎn)制度的政策建議

    3.1 對礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)實行競爭機制

    我國礦產(chǎn)資源的勘探和開采，在過去采取的是高度集中的計劃管理模式。全國的地質(zhì)勘探工作，由中央一級地質(zhì)工作管理部門確定和下達，地質(zhì)勘探人員和物資的分配，屬于條條管理，地質(zhì)勘探投資由中央財政統(tǒng)包，礦產(chǎn)資源的開發(fā)，是由各級礦業(yè)主管部門安排計劃的，礦山企業(yè)缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。這導(dǎo)致了勘探單位和礦山企業(yè)沒有壓力和動力，造成了礦產(chǎn)資源的損失和浪費。而美國，早在1920年，在《礦產(chǎn)租賃法》中就對可出租礦產(chǎn)的開采實行競爭性投標（在允許可租賃的礦區(qū)），并需交納紅利、租金和權(quán)利金，保證了礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟利益和國家的利益，也避免了礦產(chǎn)資源的損失和浪費。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟秩序的建立，對礦產(chǎn)資源的勘探和開采實行競爭機制，對礦業(yè)權(quán)實行招標的方法，不僅是必要的，而且也是可能的。

    3.2 實行礦產(chǎn)資源有償開采制度

    長期以來，我國一直實行的是礦產(chǎn)資源無償開采。由于無償開采礦產(chǎn)資源，無償占用勘探成果，使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)在經(jīng)濟上得不到充分實現(xiàn)。采礦者因礦產(chǎn)資源無價而不加珍惜，企業(yè)為追求經(jīng)濟利益，往往采富棄貧，采主棄副，甚至采副棄主的現(xiàn)象比比皆是，造成了礦產(chǎn)資源嚴重浪費。由于礦產(chǎn)資源的無償使用，使用于尋找新的礦產(chǎn)資源和提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平的技術(shù)投資得不到補償，以致科技進步緩縵，先進技術(shù)無力推廣，加快了礦產(chǎn)資源的耗竭，加劇了礦產(chǎn)資源緊缺的嚴峻形勢。

    美國內(nèi)政部礦管局的一項主要任務(wù)就是征收和管理權(quán)益金，并建立了先進的權(quán)利電腦管理系統(tǒng)，為美國國庫增加了一筆非?？捎^的穩(wěn)定收入，推進了美國礦業(yè)的發(fā)展。我們應(yīng)該借鑒美國等西方發(fā)達資本主義國家對礦產(chǎn)資源有償使用辦法，加快實行我國礦產(chǎn)資源有償開采制度，實行資產(chǎn)化管理。

    3.3 政府應(yīng)通過經(jīng)濟手段來管理礦業(yè)

     國外不少國家的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)也屬國家所有，但對礦產(chǎn)資源的管理則由國家和省（州）分別管理。省自行立法，中央政府承認和尊重省（州）政府對他們轄區(qū)內(nèi)自然資源的管理，不直接干預(yù)各省（州）對礦產(chǎn)資源的管理，而是通過收所得稅，或其它經(jīng)濟杠桿，對全國的礦業(yè)進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，以維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。

    我國的礦產(chǎn)資源管理是實行條塊分割式管理。長期以來，中央政府對礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理實行的是行政性直接經(jīng)營管理方式，造成了勘探企業(yè)吃國家的“大鍋飯”，國家不能從礦產(chǎn)資源的管理中獲取收益，反面背了沉重的財政包袱，造成了大量的、久拖難決的礦權(quán)糾紛。非常不利于礦業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，形不成以礦養(yǎng)礦的良性循環(huán)。因此，必須改善這種管理方式，用經(jīng)濟手段來協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，才能真正理順各種矛盾，作到宏觀管理、微觀搞活。

    3.4 建立起礦業(yè)權(quán)的市場機制

    在發(fā)達的資本主義國家，商品化程度高，各級的法律都規(guī)定，礦業(yè)權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓、出賣的抵押，這都保證了投資者和國家的利益，有利于礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置。

    隨著社會主義市場經(jīng)濟機制的運行，礦業(yè)權(quán)的買賣、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，將是市場經(jīng)濟的必然要求。只有建立起礦業(yè)權(quán)的市場機制，才能和國際礦業(yè)接軌，才能建立起真正的礦業(yè)發(fā)展機制。國外的礦業(yè)權(quán)市場已經(jīng)運行多年，有了一套行之為效的礦業(yè)權(quán)市場運行規(guī)則和辦法，這對我國礦業(yè)權(quán)市場的建立，可提供很多有益的東西。

    3.5 加強礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一管理和省級政府對礦產(chǎn)資源的管理權(quán)力

    在礦業(yè)發(fā)達的資本主義國家，中央政府和?。ㄖ荩﹥杉壵?，都對礦產(chǎn)資源實行統(tǒng)一管理，而中央政府和?。ㄖ荩┱g有明確的分工。在?。ㄖ荩┑妮爡^(qū)內(nèi)，省級政府全權(quán)負責(zé)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)與開發(fā)監(jiān)督管理，其優(yōu)點在于，避免了有關(guān)部門間在管理工作上的交叉、重復(fù)與扯皮，有利于發(fā)揮地方一級政府的積極性和主動性。如加拿大的管理辦法，較好地處理了中央和地方的關(guān)系。

    我國的礦產(chǎn)資源管理體制與加拿大形成了鮮明的對照。長期以來，我國的礦產(chǎn)勘探工作未能做到統(tǒng)一管理，勘查工作重復(fù)交叉的問題突出，綜合勘探、綜合評價、綜合利用的方針難以實行。近年來，隨著地質(zhì)勘查的行業(yè)管理、礦產(chǎn)資源的綜合管理以及礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理等政府職能的提出和逐步實行，礦產(chǎn)勘查工作的重復(fù)交叉與礦產(chǎn)開發(fā)中的亂采濫挖、破壞資源的狀況有所改變，但由于政企不分的問題未能很好解決，對礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)經(jīng)營管理與礦產(chǎn)資源管理又未徹底分開，加之現(xiàn)行法律本身的一些不足，導(dǎo)致在勘查資格認證、勘查工作登記、儲量承包、地質(zhì)資料的匯交與利用、礦產(chǎn)開發(fā)登記、資源補償費的征收與使用，勘查基金的建立與使用等很多問題上，因強調(diào)部門利益而影響到問題的及時合理解決。這些都表明分散管理的弊端還相當嚴重。

    在中央與地方政府分級管理問題上，雖然我國早就設(shè)有省級地礦管理機構(gòu)，但長期以來一直以“條條”為主進行管理，地方政府實際上沒有介入管理工作?，F(xiàn)在，雖然由省級政府授權(quán)省地礦行政主管部門履行四項政府職能，但嚴格地說來，除少數(shù)礦外，多數(shù)仍末真正進入地方政府，更談不上向地方更多的放權(quán)了。因此，在解決礦產(chǎn)開發(fā)的種種問題上，還遠未能充分發(fā)揮地方政府的作用。

    在所有權(quán)分級管理方面，我們沒有必要像加拿大那樣完全放棄中央政府對礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)與開發(fā)監(jiān)督管理，但應(yīng)當盡可能加大省級政府對礦產(chǎn)資源的管理權(quán)利，除少數(shù)關(guān)系到國計民生的戰(zhàn)略性、支柱性礦產(chǎn)以外，應(yīng)由省級政府全面負責(zé)本省范圍內(nèi)大多數(shù)礦產(chǎn)的勘探開發(fā)登記、規(guī)劃分配以及資源管理，國家負責(zé)有關(guān)的法規(guī)的制定和監(jiān)督執(zhí)行，負責(zé)全國礦產(chǎn)資源的發(fā)展戰(zhàn)略、政策與規(guī)劃工作，以及對某些戰(zhàn)略性、支柱性礦產(chǎn)，跨省區(qū)和近海地區(qū)礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)登記和資源補償費征收等直接管理工作。通過放權(quán)，真正調(diào)動起省級政府加強本省礦產(chǎn)資源管理的積極性，促進各種礦山“熱點”問題的解決，促進全省礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置和合理利用。

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