城鎮(zhèn)化問題經(jīng)歷了一個十年周期之后，再一次吸引了眾多專家、公眾以及媒體的眼球。中共十七屆五中全會決議又把城鎮(zhèn)化問題提高到了一個戰(zhàn)略性高度。但我感覺了解城鎮(zhèn)化真實含義的人并不是太多。因為城鎮(zhèn)化問題確實已經(jīng)直接涉及到城鄉(xiāng)居民個人的利益關系，正因如此，有關政策在不同人的眼中，竟然成為不同的表述。

　　中央政策已表述得十分清楚，城鎮(zhèn)化的實質，就是農村人口向城鎮(zhèn)轉移，城鎮(zhèn)化的主體是已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期就業(yè)和居住的外來農民工。只有解決了他們與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務問題，才能促進他們把消費重點轉向城鎮(zhèn)，才能促進城鄉(xiāng)穩(wěn)定、和諧發(fā)展，才能達到“減少農民，才能富裕農民”的農村發(fā)展戰(zhàn)略目標，才能真正實現(xiàn)拉動內需的效果。

　　但是，一些地方政府官員仍然認為，城鎮(zhèn)化就是城鎮(zhèn)發(fā)展，就是要在現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民生活條件和質量改善上錦上添花。一些學者則認為，城鎮(zhèn)化就是現(xiàn)代化，應該向發(fā)達國家看齊，解決所謂生態(tài)問題、宜居問題、低碳問題等等。還有的學者更是把城鎮(zhèn)化理解為城市發(fā)展道路選擇問題，因此也就出現(xiàn)了所謂大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展道路的爭論。

　　戶籍制度和公共福利

　　中央政府提出城鎮(zhèn)化政策已經(jīng)十幾年了，但是許多政策由于各類群體認知的差異，以及利益紐帶的糾纏不清，使得城鎮(zhèn)化始終很難有實質性的進展。因此，在當前這一特定的時刻，有必要把城鎮(zhèn)化的來龍去脈說得清楚一些。

　　城鎮(zhèn)化在其他國家，從來沒有成為中央政府關注的內容?，F(xiàn)有的國際研究只是對城鎮(zhèn)化進程的歷史做出總結和評論。因為在世界上長期限制人口自由流動的國家只有中國、朝鮮和貝寧。

　　中國實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，源于上世紀50年代末。原因是在國際封鎖下，通過戶籍制度把農村人口強制地限制在土地上，以提供低價的農產(chǎn)品，以利于維持城鎮(zhèn)人口的低工資和低消費，從而實現(xiàn)國家的工業(yè)化積累。改革開放初期，由于中國長期為農產(chǎn)品供給的問題所擔憂，擔心城鎮(zhèn)人口過多，農產(chǎn)品供給不足，所以沒有及時地打破城鄉(xiāng)的戶籍管理制度。以至于改革開放30年來，城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展和城市投入的大幅度增加，固化了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民的利益關系，使得破除現(xiàn)有的體制障礙，難度增加。

　　戶籍管理制度的特點，是通過戶籍決定公共福利制度和公共服務的分配關系。在中國改革開放前，城鎮(zhèn)人口可以因為戶籍關系，獲得非農就業(yè)的機會，獲得農產(chǎn)品和輕工業(yè)品的票證供給，甚至包括一部分就業(yè)職工的住房分配。而農村人口可以通過戶籍，獲得集體分配的農業(yè)用地和宅基地。在城鎮(zhèn)，戶籍所在地政府決定著城鎮(zhèn)福利的分配。而在農村，集體經(jīng)濟組織決定著生產(chǎn)資料和集體福利的分配。因此，這種不同的公共利益分配，使得中國的福利分配制度被城鎮(zhèn)和農村集體經(jīng)濟組織分割了。

　　改革開放后，農村的大包干，城鎮(zhèn)的一系列改革，在特定的體制條件下和差異的發(fā)展進程中，使得城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距日益擴大，而城鎮(zhèn)之間發(fā)展水平的差距和村集體經(jīng)濟組織之間的發(fā)展水平差距，也在日益加大。發(fā)展差距導致了公共服務和社會福利差距也在加大。而所有這些差距都因為戶籍制度，在空間上被分割和固化了。例如，城市間人口是不能自由落戶的，除非公共服務和福利水平是對等的。農村集體經(jīng)濟組織之間人口的落戶，涉及到了集體土地的供給和集體財產(chǎn)的分割，也受到了嚴格的限制。農村人口不能進入城鎮(zhèn)落戶，除非因為土地的征用或者是有足夠的財產(chǎn)。而城鎮(zhèn)人口也無法進入農村落戶，是因為集體無法分配土地和分配集體的福利給新增人員，除非因婚姻關系等。以上描述，我們看到了戶籍管理制度的原貌，是附加在戶籍制度上的各種公共福利關系和財產(chǎn)關系導致了利益的相對固化。

　　而在這些利益關系之中，差距最為明顯的是，發(fā)展水平較快的城鎮(zhèn)和農村，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)。無論是城市之間、城鎮(zhèn)之間、還是城鄉(xiāng)之間，或者是農村之間，都存在著鮮明的利益差距，這些差距不是體現(xiàn)在個人之間，而是較大規(guī)模的群體之間。不是體現(xiàn)在個人財產(chǎn)的差距水平，更多地體現(xiàn)在公共群體的服務和福利的差別。很多年來，我們都在試圖探索，能否打破這種附加在戶籍制度上面的利益關系。城鎮(zhèn)化的問題，只是把矛盾的焦點對準了城市和鄉(xiāng)村。其實這類矛盾不僅僅體現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村，更是表現(xiàn)在所有的被行政區(qū)劃所分割，或被農村集體經(jīng)濟組織分割的不同利益群體之間。問題的最大焦點在于群體規(guī)模，在于群體的利益也是公共的。

　　如果我們暫時淡化農村之間的公共福利的差別，畢竟相對于城鄉(xiāng)之間的差別，總體上來說它還是可以忽略不計的。解決農村問題的根本出路，是不是在于要打破城鄉(xiāng)之間的戶籍管理制度障礙呢？如果我們看到置身于其間的城市發(fā)展速度，親身體會到城市發(fā)展水平已經(jīng)在直追發(fā)達國家，在這樣的現(xiàn)實狀況中，再來看待城鎮(zhèn)化所帶來的一系列問題，就不是那么容易解決了。

　　中央政策的目標，是要通過城鎮(zhèn)化來拉動內需，破解當前國際經(jīng)濟危機所帶來的壓力；同時也要從中國的長遠利益出發(fā)，解決城鄉(xiāng)矛盾，促進農村發(fā)展。主要矛盾集中在，先讓農民進城定居和消費，才能實現(xiàn)拉動內需最直接的效果。

　　從實際上分析，我們有兩類農民，一類是城市郊區(qū)的農民，另一類則是外來的已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農民工。哪些農民最容易進城直接帶動消費需求，哪些農民最有動力和愿望進入城鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)居民同等公共福利呢？

　　如果說是當?shù)剞r民，他們不愿意進城，因為城市的發(fā)展使得他們有著分享土地價值增加的預期。問題是，城鎮(zhèn)政府需要先低價獲取土地，之后才是公共服務的均等化。但是這些農民經(jīng)過精打細算之后，不愿意放棄土地，因為土地的級差地租收益遠遠超過公共服務的收益。

　　對于外來農民工，他們已經(jīng)在城里過著最簡陋的生活，卻從事著城鎮(zhèn)最不可缺少的工作。他們在這里沒有土地，城鎮(zhèn)政府在這里沒有預期土地的增值收益，但又要為他們的公共服務埋單，就必然降低現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民的公共服務水平，這是外來農民工較多的城鎮(zhèn)政府最不愿意面對的現(xiàn)實。

　　認識的分歧在哪里

　　在很多討論中，專家、學者和政府官員基本上都支持城鎮(zhèn)化，但是對于城鎮(zhèn)化的實質卻有著如此之大的分歧。原因并不在于人們不想明白城鎮(zhèn)化的實質，而在于利益決定了觀念甚至決策的走向。

　　舉一個簡單的例子，乘電梯。電梯一定是高層建筑的公共服務工具，理論上應該是對所有人開放的。但是從心理學的角度分析，上了電梯的人不希望更多的人進入電梯，因為一要增加空間的擁擠度，二要增加樓層的停靠次數(shù)，三還會影響電梯內的空氣質量，等等。對于城鎮(zhèn)化問題的理解也是如此。已經(jīng)在城鎮(zhèn)內享受到公共服務的人不希望更多的人分享同樣的服務，特別是不愿意更多的所謂低素質、低收入的外來農民工和城鎮(zhèn)居民享受同等的公共服務。城鎮(zhèn)也等同于一個電梯，如果增加了乘電梯的人數(shù)，電梯的設施改善速度沒有跟上，人們會抱怨乘電梯的人太多，物業(yè)的管理水平太低，開發(fā)商在建樓房時設計的電梯數(shù)量太少，質量太差，等等。當然城鎮(zhèn)比電梯要復雜得多，城鎮(zhèn)化問題也不是一個電梯理論就能涵蓋的，但問題的實質卻是一樣的。

　　城市的政府管理者自己住在城市里，既是城市的居民，又在很大程度上受到城市居民輿論的影響，還要受到人大的監(jiān)督，而所有這些人基本都是代表城市居民的利益。因此，在考慮城市發(fā)展的時候，肯定會把城市居民的利益放到首位（這里不涉及政績觀問題）。他們理解城鎮(zhèn)化的時候，更愿意把城鎮(zhèn)化理解為政府對城市公共設施的投入，理解為城市的發(fā)展和建設。

　　如果考慮到土地因素和郊區(qū)農民在土地問題上有一定影響力的話，當?shù)亟紖^(qū)農民也是他們不得不考慮的對象之一。但是首選還是城市城區(qū)的建設和發(fā)展。如果你到了某個城市聽取市長對城市發(fā)展的介紹，他一定會沾沾自喜地說，由于城市化的發(fā)展，這些年城市的建設水平有了較大的提高。對于外來農民工的問題，一般是避而不談的。

　　學者也關心城市的發(fā)展，他們對于城鎮(zhèn)化的理解大概表現(xiàn)在兩個方面。一方面，他們認為發(fā)達國家都在發(fā)展大城市或者特大城市，為什么中國反而提出中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展呢。他們沒有看見發(fā)達國家的人口是自由流動的，政府不限制任何人在各類城市自由地選擇落戶，政府只是根據(jù)城市人口的數(shù)量和收入水平差距，來解決新增人口的公共服務問題。

　　人口向大城市流動的前提是自由遷徙，中國恰恰在上世紀50年代末否定了人口自由遷徙權。盡管學者們提出大城市的發(fā)展理論，忽視了人口，特別是低素質人口應該向哪一類城市流動，顯然只是支撐了城市管理者的需求，就是政府的投資應該向大城市投入，至于農民如何進城落戶，則不在考慮范疇之內。另一方面，當你詢問某個著名學者，關于農民工是否也可以大規(guī)模進入到他所居住的城市時，作為一個城市的居民，他可能會不假思索地告訴你，大城市已經(jīng)膨脹了，還是應該鼓勵他們到別的城市去。這就是利益導致的一個基本反應。

　　超越了一般的城市決策者的行政管轄區(qū)域范疇，很多人都會提出一個觀點，中國不能走很多中等收入國家或者發(fā)展中國家城市化進程的老路，即中國的城市發(fā)展不能出現(xiàn)大量的貧民窟。他們假定，如果政府放任了農民進入城市，其他國家的城市病，就會在中國的城市重演，例如嚴重的環(huán)境污染、黑社會泛濫、城市景觀會受到嚴重破壞、治安問題會特別突出等等。因此從這個意義上，限制農民進入城市，顯然是屬于中國特色的城鎮(zhèn)化道路“成功的”一面。而對允許人口自由流動的國家，顯然沒有避開這一城市發(fā)展階段的必然過程?，F(xiàn)在的巴西、印度、墨西哥如此，發(fā)達國家19世紀和18世紀甚至20世紀初也是如此。中國人口有13億，所面臨的城鎮(zhèn)化問題更為嚴峻。