摘　要：非專業(yè)應急隊伍是相對政府直接管理層面下的隊伍而言?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第二十六條首次出現了非專業(yè)應急救援隊伍一詞，但并未準確、完整地定義何為非專業(yè)應急隊伍。美國、日本、德國等國家在發(fā)展非專業(yè)應急隊伍建設上起步較早，有許多成功經驗，值得借鑒。我國的非專業(yè)應急隊伍如何培育和發(fā)展，值得探討。

關鍵詞：非專業(yè)應急隊伍；應急管理；發(fā)展對策

在“5·12”四川汶川特大地震應急處置過程中，除公安、消防、醫(yī)療等為主體的專業(yè)應急救援隊伍外，由民間自發(fā)組織的志愿者救援隊伍同時也活躍在抗震救災的主戰(zhàn)場上，成為奪取抗震救災全面勝利的重要生力軍。同樣，2008年北京奧運會，各地的安保志愿者已成為一道亮麗的風景線。從應急管理的實踐和發(fā)展看，民問自發(fā)組織的力量已在應急預防與響應、應急救援與處置乃至事后秩序的恢復與重建等方面發(fā)揮出日益重要的作用。換句話說，在應急管理的過程當中，行政力量與民間力量的共同參與，已不斷豐富與擴展了應急隊伍概念的內涵與外延，成為我國轉型社會治理改革、完善應急管理體系、提高應急救援效能值得研究的現象。鑒于這部分應急隊伍的組織架構、組織方式、專業(yè)化程度與政府直接管理層面下的應急隊伍對比的差異，我們暫且把這部分應急隊伍稱作非專業(yè)應急隊伍。

一、非專業(yè)應急隊伍的概念

《（中華人民共和國突發(fā)事件應對法>釋義及實用指南》（全國人大常委會法制工作委員會編著）對《突發(fā)事件應對法》第二十六條所出現的“非專業(yè)應急救援隊伍”作了條文上的釋義，“非專業(yè)應急救援隊伍并非為突發(fā)事件應對而設，也沒有從事危機救援和危機控制的職責，但某些突發(fā)事件發(fā)生時，臨時需要他們來承擔一些應急救援和應急控制的任務，例如由政府或有關部門招募建立的由成年志愿者組成的應急救援隊伍等”?！?】筆者認為，該釋義首次從法律層面上闡述了非專業(yè)應急隊伍定義，也就是說將非專業(yè)應急隊伍作為應急主體之一而納入法律所調整的范疇，這對我國加快構建非專業(yè)應急隊伍體系具有重要意義。但是拘于我國在構建非專業(yè)應急隊伍體系仍處于初級階段的現狀，其中看似矛盾、沖突的話語似乎折射我國非專業(yè)應急隊伍建設方面的空白，該釋義有待在非專業(yè)應急隊伍的不斷發(fā)展中進一步完善。

首先，概念釋義中有關非專業(yè)應急隊伍的職責值得進一步探討。釋義中肯定非專業(yè)應急救援隊伍，認為臨時要承擔一些應急救援和應急控制的任務，卻又沒有從事危機救援與控制的職責。即然非專業(yè)應急救援隊伍并非為突發(fā)事件而設，何又冠名為應急救援隊伍，這也反映出行政管理者還未將非專業(yè)應急隊伍完全納入社會應急管理的范疇，值得深入探討。

其次，概念的外延界定需進一步完整。無論是《突發(fā)事件應對法》還是《釋義》都只定義了非專業(yè)應急救援隊伍，正如釋義所解釋的“承擔一些應急救援和危機控制的任務”。從管理學的基本職能上看，管理職能包括計劃、組織、領導、控制；而一些非專業(yè)應急隊伍的組織架構也包含了管理的其他職能。從應急管理的運行機制上看，非專業(yè)應急隊伍所承擔的也不只有救援，還包括預測、應急響應與處置、事后的恢復與重建。因此，非專業(yè)應急隊伍的應急任務僅包括應急救援和應急控制是不完整的。

筆者認為，非專業(yè)應急隊伍是指社會團體、企事業(yè)單位自建的應急隊伍以及應急志愿者等組成，在參與各種突發(fā)性事件應急處置中起次要、補充作用的應急處置隊伍。其主要特征是：一是主體由社會團體、企事業(yè)單位自建的應急隊伍以及應急志愿者組成，其中應體現應急特征，從而區(qū)分于其他志愿者隊伍；二是參與應對和處置突發(fā)性事件相關工作；三是區(qū)別專業(yè)應急隊伍的主要標志是受自身專和崗位的局限，因此在突發(fā)性事件應急處置起次要、補充作用。

二、若干代表性國家非專業(yè)急隊伍的概況

從美國、日本、德國等發(fā)達國家的應急管理體制機制建設的實踐來看，這些國家非專業(yè)應急隊伍發(fā)展相對比較成熟，已經形成了具有以“民間自發(fā)組織、政府有效管理”為特征的運行模式，并且基本納入本國的應急管理框架體系中，極大地提高了應急管理的效能。

（一）美國非專業(yè)應急隊伍概況

在美國，志愿者組織、新聞媒體、工商企業(yè)、社區(qū)等社會組織，通過各種形式參與應急管理工作，成為應急管理體系的組成部分。平時，這些社會組織參與政府的應急管理工作，發(fā)生災害時，則是政府應急處置的依靠力量。例如。“9·11”事件發(fā)生后，美國紅十字會參與了一系列的救援活動，在紐約等地建立庇護所和家庭援助中心，提供了大量的救災物資，組織精神醫(yī)生提供幫助。美國洛杉磯市于1985年建立了“社區(qū)緊急應變隊”，其目的在于當重大突發(fā)事件發(fā)生后，專業(yè)應急隊伍抵達災區(qū)之前，由該隊負責對受災民眾進行簡易救援，以提高應急處置效率、減輕傷亡，專業(yè)應急隊伍的負擔。隨后，美國聯邦緊急事故管理署將洛杉磯市這一經驗推廣到各州，專門編制了“社區(qū)緊急應變隊”訓練制度和年度經費預算，2003年國土安全部成立后對這一做法繼續(xù)加以支持沿用。

（二）日本非專業(yè)應急隊伍概況

在日本，民間防災組織、志愿者、社區(qū)組織、企業(yè)、公民等，都是應急管理工作的參與主體，通過組織和資源整合成為應急管理體制的組成部分。根據法律規(guī)定，日本的紅十字會、醫(yī)療衛(wèi)生、民間電視臺、汽車運輸業(yè)等社會組織，都被確認為公益性防災機構。各級政府通過與這些社會機構簽訂協(xié)議，使社會團體在平時和應急時都能積極參與防災活動，以充分利用各種社會資源進行救援，確保應急物資、人員、設施和設備的儲備，減輕政府負擔。例如，汽車協(xié)會在發(fā)生災害時必須提供汽車車輛，相關費用由政府支付或者進行補償。日本工商企業(yè)也是應急管理的重要組織，不僅有責任參與地區(qū)和社區(qū)內的防災工作，而且企業(yè)本身也必須建立應急體系，保證企業(yè)安全。

（三）德國非專業(yè)應急隊伍概況

德國應急管理組織體系由政府、公共組織和民間組織共同組成。民間組織包括128志愿者組織，其中紅十字會最大，約有30萬人。所有組織的成員都要經過應急救助的特殊培訓。德國認為，在應急管理中培訓演練非常重要，培訓能使人們增強應變能力及經驗。例如，德國在1998年發(fā)生火車脫軌事件，在救援中，各級組織的救援人員在事發(fā)后先后趕至現場，兩小時就將所有傷員送往醫(yī)院，這與社會組織事先培訓演練有很大關系。