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一件涉及聽證程序處罰案件的法理分析
日 期：
2006-9-11 13:15:36
作 者： 王彥
來 源： 中國法院網(wǎng)
內(nèi) 容：
案情： 2002 年12月11日，某市煙草專賣局根據(jù)舉報，到張某家進(jìn)行執(zhí)法檢查。檢查中，發(fā)現(xiàn)其家中有非法經(jīng)銷的卷煙，即扣押了部分卷煙。12月15日，某市煙草專賣局 向張某調(diào)查時，其承認(rèn)那些卷煙是從四川、云南等地拉酒捎回來的。2003年2月17日，某市煙草專賣局以張某無準(zhǔn)運證運輸煙草專賣品2O00條、經(jīng)銷假煙 5O條、走私煙100條為由，認(rèn)定其行為違反了煙草專賣法第三十一條、第二十七條、第四十條第一款之規(guī)定，根據(jù)煙草專賣法實施條例第五十五條第二款第2 項、第六十二條，對張某作出如下處罰：沒收違法運輸?shù)木頍?000條；沒收假煙50條并銷毀，罰款1000元；沒收走私煙100條，罰款50000．OO 元?？傆嬃P款51000.OO元。 張某不服，以某市煙草專賣局違反法定程序為由，向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該處罰決定。 經(jīng)審理查明，原告指稱被告違反法定程序主要指下列事實：2002年12月21日被告在局本部主持聽證，在聽取調(diào)查人員提出的行政處罰建議以及張某的陳述申 辯后，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不能充分認(rèn)定張某走私香煙100條的事實，以此罰款50000元不當(dāng)。聽證結(jié)束后，被告即責(zé)令調(diào)查人員重新收集證據(jù)。并于次年2月17 日根據(jù)重新收集的證據(jù)對張某作出行政處罰。 被告某市煙草專賣局在聽證后責(zé)令調(diào)查人員重新收集證據(jù)，并依據(jù)新證據(jù)作出行政處罰是否違反法定程序？ 分歧： 對 此，法院內(nèi)部存在分岐。一種意見認(rèn)為，行政處罰案件經(jīng)過聽證發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷，不能再次由調(diào)查人員進(jìn)行調(diào)查取證，否則，屬于違反法定 程序收集證據(jù)，在訴訟中將不被人民法院所采信。被告在聽證中已經(jīng)認(rèn)定張某走私香煙100條的事實證據(jù)不足，就應(yīng)當(dāng)予以撤銷，只能對張某無證運輸、經(jīng)銷假煙 等行為進(jìn)行處罰。另一種意見認(rèn)為，經(jīng)過聽證的行政處罰案件被認(rèn)為證據(jù)不足的，在確有必要的情況下，行政機關(guān)可以要求調(diào)查人員重新調(diào)查取證。筆者贊同這個意 見。 點評： 筆者認(rèn)為，該問題分岐在于對聽證性質(zhì)的不同理解。聽證究竟是行政程序還是救濟程序，實踐中人 們認(rèn)識不清。從行政處罰法立法精神看，聽證應(yīng)是一種審判式的特別調(diào)查程序，是行政處罰程序中的一般程序的一部分，而不是一種對行政處罰相對人提供救濟的程 序，盡管聽證在一定程度上有救濟的效果。聽證是行政程序的一個核心制度，聽證主持人盡管是非本案的調(diào)查人員，但其仍屬于行政機關(guān)的工作人員，并不獨立于行 政機關(guān)，這決定了行政處罰聽證本質(zhì)上是一項行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序。聽證作為行政機關(guān)作出正式的行政處罰決定之前的一道程序，雖然在聽證中調(diào)查人員已經(jīng)將當(dāng) 事人違法的事實、適用的法律、擬作出的行政處罰向當(dāng)事人作了交代，但那不是最終的行政處罰決定，還屬于初步行政處罰建議，把聽證設(shè)置在正式的行政處罰決定 作出之前，正是為了進(jìn)一步聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，把案件的事實弄清楚，而不是聽證主持人站在中立立場上對調(diào)查人員與當(dāng)事人之間是非曲直作出決斷。一定意 義上講，聽證是行政機關(guān)在作出處罰前的一次核實證據(jù)過程?！缎姓幜P法》第三十二條第一款明確規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng) 事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”因此，對行政機關(guān)而言，如果通過 聽證，認(rèn)為已收集的證據(jù)證明力不夠，還需要補充新的證據(jù)加以充實，或者發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人反駁時提出了新證據(jù)，必須再次調(diào)查核實，這些情況都是可能存在的。由于行 政機關(guān)的這些行為是在尚未作出行政處罰決定時實施的，是完全合法的，也是為了使行政處罰決定更合法、準(zhǔn)確的必要步驟。試想，某市煙草專賣局在聽證后，明知 現(xiàn)有證據(jù)不能充分認(rèn)定張某走私香煙100條的事實，若就此放棄處罰，恐放縱違法行為，但就此處罰，其合法性可想而知。因此，行政機關(guān)在行政程序中發(fā)現(xiàn)證據(jù) 方面存在中遺漏的，不僅不能置之不顧，相反，還應(yīng)該主動收集，使賴以作為定案根據(jù)的證據(jù)充分、確鑿。聽證作為行政處罰事前程序，對最終的行政處罰決定，沒 有、也不可能發(fā)揮救濟功能，救濟只能是事后性的。當(dāng)然，相對于其前的行政調(diào)查行為和行政機關(guān)告知的行政處罰建議而言，聽證程序確有一定的救濟效果，即當(dāng)事 人通過聽證程序可以進(jìn)行申辯和質(zhì)證，并使行政機關(guān)在最終決定中改變處罰建議。 明確聽證的行政程序性質(zhì)，還可以解決另一個派生問 題：聽證能否加重對當(dāng)事人的處罰？《行政處罰法》第三十二條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)不得因當(dāng)事人申辯加重處罰”，被稱為申辯不加重處罰原則。筆者認(rèn)為，該 原則有二層含義：（1）行政機關(guān)在作出行政處罰前應(yīng)當(dāng)傾聽被處罰人的意見，不得因被處罰人對擬議中的處罰事實和依據(jù)有異議而加重處罰；（2）行政機關(guān)作出 一個生效的行政處罰決定后，因當(dāng)事人的申辯，在被復(fù)議機關(guān)撤銷原處罰決定責(zé)令重作，或者被人民法院判令重作的情況下，行政機關(guān)不得基于原處罰所依據(jù)的事實 和證據(jù)，加重對當(dāng)事人的處罰，包括處罰種類的加重和處罰幅度的加重。申辯不加重處罰原則的目的是保護(hù)當(dāng)事人向行政機關(guān)、復(fù)議機關(guān)以及人民法院提出申辯、訴 訟的權(quán)利。如果允許行政機關(guān)在當(dāng)事人申辯后加重處罰，將限制甚至剝奪當(dāng)事人的申辯權(quán)利。因此，所謂申辯加重處罰主要針對行政機關(guān)單純就當(dāng)事人的申辯行為而 加重處罰而言，行政機關(guān)在行政程序?qū)嵤┻^程中，根據(jù)變化了的事實和證據(jù)變更擬對當(dāng)事人作出的處罰并不違反申辯不加重處罰原則。 綜上，本案被告在聽證后重新調(diào)查取證不屬于違反法定程序，原告以此為由請求法院判決撤銷該處罰決定理由不成立。但是，本案被告在重新調(diào)查取證后沒有再行聽證即作出處罰決定仍屬違反法定程序的行政行為，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。 聽 證后重新調(diào)查收集的證據(jù)是否應(yīng)當(dāng)再行聽證，行政處罰法未作規(guī)定，實際操作中見仁見智。筆者認(rèn)為，重新調(diào)查收集的證據(jù)是否需要再行聽證，不能一概而論，應(yīng)根 據(jù)相關(guān)證據(jù)在個案中的價值，也就是該證據(jù)在行政處罰決定中的影響大小來決定。聽證主持人通過調(diào)查人員的舉證，以及當(dāng)事人的質(zhì)辯，發(fā)現(xiàn)調(diào)查人員收集的證據(jù)中 對認(rèn)定當(dāng)事人某種違法行為性質(zhì)的證據(jù)不夠充分，直接影響定性是否成立的，或者當(dāng)事人提出反駁的證據(jù)中，某些事實因素直接影響原來行政處罰的幅度的，對于這 種主要證據(jù)，應(yīng)建議調(diào)查人員在進(jìn)一步的調(diào)查取證之后再次聽證。而對那些不影響定案、處罰幅度的次要證據(jù)，可以不進(jìn)行聽證。此種做法理由有三： 第 一，行政關(guān)系是一種傾斜的、不平等的關(guān)系，行政權(quán)力有易擴張性和侵犯性，如不加以制約和控制，極易產(chǎn)生對相對人權(quán)益的損害。為了最大限度地避免或減少這種 損害，就必須在行政程序中賦予行政機關(guān)更多的程序義務(wù)，而相對人享有更多的程序權(quán)利。聽證能夠保證當(dāng)事人更充分地行使申辯權(quán)，制止行政恣意，是法律賦予行 政相對人維護(hù)自己合法權(quán)益的一個程序利器，在當(dāng)事人未明確放棄之前，行政機關(guān)必須承擔(dān)履行義務(wù)。 第二，如果行政機關(guān)對重新調(diào)查收 集的主要證據(jù)不再行聽證即可作為行政處罰的定案證據(jù)使用，意味著行政機關(guān)拒絕告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實、理由和依據(jù)，行政相對人的抗辯權(quán)將完全失去意 義。根據(jù)《行政處罰法》第四十一條規(guī)定，行政機關(guān)違反本法第三十一、三十二條的規(guī)定，不告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實、理由和依據(jù)，不聽取當(dāng)事人的陳述和 申辯的，行政處罰不成立。對于重新調(diào)查收集的涉及案件定性和處罰定量的主要證據(jù)，行政機關(guān)必須傾聽當(dāng)事人的意見，才能保證行政處罰的合法。 第 三，從一定角度上講，就重新調(diào)查的證據(jù)再行聽證可以提高行政效率，讓受處罰的當(dāng)事人再有一個陳述、申辯的機會，將可能的誤解消除在行政程序中，減輕當(dāng)事人 對行政處罰的抵觸情緒，減少當(dāng)事人不服行政處罰申請復(fù)議或起訴的可能性，避免行政機關(guān)過多陷入有損行政效率的復(fù)議或訴訟程序中。 本案被告重新調(diào)取的證據(jù)，涉及原告是否存在走私香煙的事實認(rèn)定及處罰幅度，屬于行政處罰的主要證據(jù)，被告據(jù)此作出處罰前，應(yīng)當(dāng)再行聽證。 （作者單位：重慶市高級人民法院） |
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