權(quán)力的未來

[約瑟夫·奈]　(2010-10-14)

　　全球管制在21世紀(jì)已經(jīng)不太可能，但不同程度的全球管理卻已經(jīng)存在。目前，全球有數(shù)百種不同的條約、機(jī)構(gòu)和制度，來處理國與國之間的行為，范圍包括電信、民航、海洋垃圾，貿(mào)易甚至是核擴(kuò)散。

　　但這類制度很少能獨(dú)立行事，它們還是需要超級大國的領(lǐng)導(dǎo)。本世紀(jì)的大國能否承擔(dān)起這一責(zé)任，還是未知之?dāng)?shù)。

　　隨著中國和印度實(shí)力的不斷增強(qiáng)，它們的行為會發(fā)生哪些變化呢？諷刺的是，對那些預(yù)言美、中、印將在21世紀(jì)中期三足鼎立的人來說，這三個國家——也是世界人口最多的三個——都屬于最會維護(hù)自身主權(quán)的國家。

　　一些人認(rèn)為，當(dāng)今的全球機(jī)制非常開放和包容，足以讓中國覺得成為世界銀行行長佐立克所說的“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)者”，是符合自身利益的。其他人卻相信，中國更希望發(fā)揮自己的影響力，并在日益強(qiáng)大時設(shè)立自己的國際機(jī)制。

　　歐盟各國則更愿意嘗試去限制主權(quán)，并推動更多制度創(chuàng)新。但除了在像二戰(zhàn)那樣的大災(zāi)難后，世界已經(jīng)不大可能像1945年聯(lián)合國體系成立那樣，再度見證一個“制度性時刻”了。

　　今時今日，作為全球機(jī)構(gòu)的聯(lián)合國，在賦予合法地位、危機(jī)外交，維持和平及人道主義行動中扮演關(guān)鍵的角色；但聯(lián)合國龐大的規(guī)模，已成為其履行另外一些職能的重大障礙。正如2009年哥本哈根聯(lián)合國氣候變化峰會所顯示，包括192個成員國的會議，往往不能有效運(yùn)作，而且會被集團(tuán)政治和要借機(jī)解決自身問題的外部參與者的伎倆所左右。誠如美國國務(wù)卿希拉里最近所說：“聯(lián)合國依然是世界上最為重要的國際機(jī)構(gòu)……但我們也經(jīng)常看到它的局限……聯(lián)合國的目的，本來就不是應(yīng)對所有問題；也不應(yīng)嘗試這么做。”

按不同的課題來分配權(quán)力資源

　　事實(shí)上，國際社會所面臨的主要困境，是如何既確保所有人參與，又能做出實(shí)際行動。而答案大概就在歐洲人所說的“可變幾何”（variable geometry）。這意味著大量的多邊主義和“迷你多邊主義”，按不同的課題來分配權(quán)力資源。

　　比如說，在貨幣政策方面，布雷頓森林會議在1944年創(chuàng)立了世界貨幣基金組織，組織的成員國目前已經(jīng)增加到186個。美元的全球超級地位，是國際貨幣合作的關(guān)鍵因素，并一直延續(xù)到1970年代。在美元被削弱和總統(tǒng)尼克松宣布放棄美元金本位之后，法國于1975年召集五國領(lǐng)導(dǎo)人在蘭布萊城堡（Chateau de Rambouillet）的圖書館商討貨幣事務(wù)。這個集團(tuán)很快擴(kuò)展到7個國家，后來又增加了議事范圍和成員——包括俄羅斯以及龐大的官僚和宣傳機(jī)構(gòu)——并最終形成了G8。

　　接著，G8開始了邀請5個來自新興經(jīng)濟(jì)體代表出席會議的作法。在2008年的金融危機(jī)時，這個框架擴(kuò)展成G20，容納了更多的成員。

　　與此同時，G7繼續(xù)就一些小范圍的貨幣事務(wù)進(jìn)行會談。它成立了如金融穩(wěn)定委員會等新機(jī)構(gòu)，而中美之間的雙邊會談也變得越來越重要。正如一位資深外交官所說：“如果你想同20個國家商討一個匯率協(xié)議，或者像克林頓政府早期那樣，與20個國家商討援助墨西哥問題，那不是容易的事。一旦談判對手超過10個，想達(dá)成協(xié)議就非常困難了。”

　　毫無疑問，他是對的。畢竟，如果是3個國家商談的話，就會有3個不同的雙邊關(guān)系；10個國家則有45個雙邊關(guān)系；100個國家則有將近5000個。這也是為什么在氣候變化這類課題上，聯(lián)合國將繼續(xù)扮演重要角色，但更深入的討論，更可能在類似主要經(jīng)濟(jì)體論壇（Major Economies Forum）這類規(guī)模較小的會議中進(jìn)行，因?yàn)檫@10來個國家的溫室氣體排放量，便占了全球的80％。

　　全球管理的大部分工作將依賴正式和非正式網(wǎng)絡(luò)。這些組織（如G20）將被用來設(shè)定議程、建立共識、協(xié)調(diào)政策、交換信息和設(shè)立準(zhǔn)則。就像美國國務(wù)院政策計劃主管安瑪芮·斯勞特爾（Anne-Marie Slaughter）所說：“從這種聯(lián)系中所產(chǎn)生的權(quán)力，并不是把結(jié)果強(qiáng)加在他國的權(quán)力。對這些網(wǎng)絡(luò)來說，處理和組織比指導(dǎo)和控制更重要。多個參與者被整合為一體的力量，要大于它們作為分散個體的總和。”

　　換句話說，只有在聯(lián)合而不是凌駕于其他參與者時，這些網(wǎng)絡(luò)才能實(shí)現(xiàn)意想中的成果。

　　為了應(yīng)對全球信息時代的跨國性挑戰(zhàn)，國際社會必須繼續(xù)建立一系列互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)和機(jī)構(gòu)，來補(bǔ)助聯(lián)合國這個全球框架。但如果大國之間出現(xiàn)分裂，那么即便是G20這樣的組織，大概也無法為聯(lián)合國或者布雷頓森林機(jī)構(gòu)設(shè)定它們可采取行動的議程。

　　在2008年的金融危機(jī)后，G20在幫助各國政府協(xié)調(diào)行動，并避免貿(mào)易保護(hù)主義蔓延上似乎有所建樹。全世界正迫不及待地想知道，11月的首爾G20峰會究竟能有什么作為。

        作者Joseph S. Nye曾任美國國防部助理部長，現(xiàn)為哈佛大學(xué)教授。

        英文原題：The Future of Power