糧價調控政策

農業(yè)是古代社會決定性的生產部門，市場上糧食供給的多少和糧食價格的高低，對民眾生活、對整個社會經濟運行和國家治亂，都具有舉足輕重的作用。

《史記·貨殖列傳》記載了春秋晚期政治家計然的平糶理論，曰：“夫糶，二十病農，九十病末。末病則財不出，農病則草不辟矣。上不過八十，下不減三十，則農末俱利，平糶齊物，關市不乏，治國之道也。”意思是說，糧食市場價格低至每石二十錢，就會損害農民利益，高至每石九十錢，就會損害工商業(yè)者利益。工商業(yè)者利益受到損害，那么物資流通就會枯竭；農民利益受到損害，那么農業(yè)就會萎縮。糧食價格每石上不超過八十錢，下不低于三十錢，那么農民及農業(yè)、工商業(yè)者及工商業(yè)，都會有利。而做到這一點的辦法是國家實行平糶政策，在糧價過高時拋售糧食，在糧價過低時購買糧食，糧價穩(wěn)定在一個范圍內，各類物價也就會趨于穩(wěn)定，商品流通交易活躍，貨物供應不缺乏。此乃治國之道也。平糶政策主張國家對市場物價尤其是糧食價格進行調控，進而調控整個生產和流通，以鞏固國家政權。

李悝（約前450－約前390年）在擔任魏國魏文侯、武侯宰相期間，提出并推行了平糴政策?！稘h書·食貨志》載李悝平糴論：“糴甚貴傷民，甚賤傷農；民傷則離散，農傷則國貧。故甚貴與甚賤，其傷一也。……是故善平糴者，必謹觀歲有上中下孰。上孰其收自四，余四百石；中孰自三，余三百石；下孰自倍，余百石。小饑則收百石，中饑七十石，大饑三十石。故大孰則上糴三而舍一，中孰則糴二，下孰則糴一，使民適足，賈平則止。小饑則發(fā)小孰之所斂，中饑則發(fā)中孰之所斂，大饑則發(fā)大孰之所斂，而糶之。故雖遇饑饉水旱，糴不貴而民不散，取有余以補不足也。”根據年成豐歉情況，豐年糧賤，政府就收購糧食，遇到歉年糧貴，政府就拋售原先收購的糧食來平抑糧價和穩(wěn)定市場?？傊烧畬Z食進行糴入和糶出，穩(wěn)定市場糧食價格，使糧價穩(wěn)定在一個合理的水平上，兼顧生產糧食的農民和消費糧食的一般消費者之間的利益。李悝的平糴論，對后世的影響更大。

《管子·國蓄》：“凡五谷者，萬物之主也。谷貴則萬物必賤，谷賤則萬物必貴。兩者為敵，則不俱平。故人君御谷物之秩相勝，而操事于其不平之間。故萬民無籍，而國利歸于君也。”也闡明了糧食的重要性，闡明了糧食價格高低對于其它商品價格高低的決定性影響。

以上述認識為指導，管仲明確主張國家要干預市場上糧食的供給和糧價的高低，使糧價波動保持在一個合理的范圍內，不能過高，也不能過低，以從宏觀上穩(wěn)定社會經濟發(fā)展形勢，維護國家政權政治。管仲認為，國家調控糧價，一要打擊利用歲有兇穰，在糧食上投機倒把、囤積居奇，以牟取暴利的富商大賈，令“大賈蓄家，不得豪奪吾民”[1]；一要運用好“斂散之術”，由政府做好糧食供給的宏觀調控，調控市場糧食價格。《管子·國蓄》：“故善者委施于民之所不足，操事于民之所有余。夫民有余則輕之，故人君斂之以輕；民不足則重之，故人君散之以重。斂積之以輕，散行之以重，故君必有什倍之利，而財之櫎可得而平也。”[2]當糧食豐收，糧食供過于求，糧價走低時，政府就購進糧食；當糧食減產，糧食供不應求，糧價走高時，政府就賣出糧食。政府購進糧食并儲存起來，是由于市場糧價太低，賣出糧食并擴散出去，是由于市場糧價太高。政府這樣做，既可以通過獲得賣出與購進之間的價格差而獲利十倍，又可以掌握社會經濟發(fā)展的宏觀調控權。

管仲的政府調控糧食價格的觀點和主張，為后世王朝國家所繼承并有所發(fā)展，成為歷代調控糧價，并通過調控糧價來調控整個社會經濟運行的一項法寶。

漢武帝時，桑弘羊實行“均輸法”，利用政府手中掌握的大量物資，利用地區(qū)差價，由政府直接經營地區(qū)間的遠程販運貿易，賤收貴賣，既調劑地區(qū)間的物資余缺，調節(jié)各地物價水平，進行宏觀經濟調控，又使政府賺了錢，獲得可觀的財政收入。桑弘羊又實行“平準法”，也是一種政府商業(yè)運營，通過物資吞吐，調節(jié)城市市場物價，既于吞吐之中獲取部分財政利益，又防止了富商大賈囤積居奇操控市場，來維護城市秩序和統(tǒng)治秩序。這都顯然是管仲政策的擴展。漢宣帝時，大司農中丞耿壽昌奏請在邊郡設立常平倉，“谷賤時增其賈而糴，以利農，谷貴時減賈而糶”[3]，取得顯著成效。后來，建立常平倉成為國家制度，通過糧食的“糴入糶出”，對整個社會經濟進行有效的宏觀調控。“常平倉”的“糴入糶出”，是主要運用經濟手段來調節(jié)糧食供給和糧價高低的行為，顯然具有相當的科學性。

 

糧食賑濟政策

糧食對于國計民生十分重要，但糧食生產從春種、夏耘、秋收到冬藏，有周期長的特點。糧食生產還容易受到天災的影響和破壞，又有脆弱性特點。這些決定了糧荒和災荒的經常發(fā)生。中國古代王朝國家，出于穩(wěn)固政權統(tǒng)治的根本考慮，對糧荒和災荒大都進行救濟和賑濟，形成所謂的“荒政政策”?；恼叩暮诵氖墙鉀Q糧食問題。對小的糧荒和災荒，政府一般采取減價出賣官倉糧食，或借貸給受災民眾種子口糧等措施；對于大的糧荒和災荒，政府就實行賑濟，無償提供給受災民眾口糧和種子等。

糧食賑濟起源甚早?！蛾套哟呵铩酚涊d了齊景公時，大雨成災，晏子受命賑濟貧民一萬七千家，用粟九十七萬鐘之事跡。有時國家還發(fā)動官員、豪富動用私蓄糧食賑濟災民?！蹲髠鳌份d襄公二十九年，“鄭饑……宋亦饑，請于平公，出公粟以貸，使大夫皆貸。”《管子·五輔》載：“備饑饉，救災害，賑罷露，則國家定”，把賑濟災荒與國家安定聯系在一起。漢武帝元狩四年，山東地區(qū)發(fā)生水災，民多饑乏，遣使虛郡國倉廩而大規(guī)模賑災。在其他王朝時期，也不乏賑災積極有效的事例。為使救荒政策得到貫徹執(zhí)行并行之有效，中國古代王朝國家還制定了一系列政策措施，如通過對災情大小、人口多少的判定來確定賑貸口糧和種子的數量標準、利用官府和民間力量實現“以豐補歉”（以豐年補歉年、以豐地補歉地）、確立先貧后富的賑貸原則、逐漸建立較為完善的賑災機制等。

在古代賑災機制的發(fā)展過程中，隋朝義倉的創(chuàng)立意義重大，它使得賑災活動由一種臨時的救濟措施，發(fā)展為一種經常性的政策機制。義倉或由官府控制，或由民間管理，其基本精神是“取之于民，用之于民，專糧專用”。不同形式的“義倉”，有效彌補了過去單靠官倉賑濟的不足，提高了行事效率，唐、宋、元、明、清各朝皆有實行。

從歷代王朝實現糧食賑濟的途徑來看，主要有三種：官方行政手段、市場調節(jié)手段和利用民間力量。官方行政手段主要包括賑濟、賑貸、賑糶、施粥、移民就粟等?！逗鬂h書·獻帝紀》載：“興平元年七月，三輔大旱……帝使侍御史侯汶出太倉米豆，為饑人作糜粥。”《冊府元龜》卷105《帝王部·惠民一》載唐高宗咸亨元年，“天下四十余州旱及霜蟲，百姓饑乏，關中尤甚。詔令任往諸州逐食”。市場調節(jié)手段主要包括平糶、以工代賑、禁止閉糴等?！短茣?#183;閉糴》載唐玄宗開元二年（714年），敕：“年歲不稔，有無須通，所在州縣，不得閉糴，各令當處長吏檢校。”利用民間力量主要指動員民間儲糧戶自愿或半強制性地進行賑災，主要有勸分、勸糶等方式。這是指國家于災荒年間勸諭有力之家無償賑濟貧乏，或使富戶減價出糶所積米谷以惠貧者的做法。宋朝時，由于連年征戰(zhàn)，倉廩空虛，一旦遭遇災荒，政府無力賑濟，只好通過勸分的方式來利用民間力量賑災。有研究者以乾道五年饒州賑災為例，指出當時朝廷詔命撥義倉米賑濟，結果只撥到義倉米6800余碩，“不了一月賑糶之數”。又從上供米中撥付10000碩，仍微不足濟，而同時從上戶處“勸諭”所得即為196000余碩，這無疑是該次賑濟的主要糧食來源。[4]總體而言，中國古代王朝國家的糧食救荒政策，實行得不錯。據統(tǒng)計，兩漢近400年間，用糧食進行賑貸不下50次；唐朝289年間，實行賑貸136次，宋、元、明、清諸朝雖各有差，但亦為數不少。據歷代史書所記，大多數賑濟成效顯著，“活民無數”、“民沾實惠”。中國古代王朝國家的糧食賑濟措施取得了一些明顯效果，有助于災民恢復生產和防止大量流民出現，有利于社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)治的長治久安。

 

糧食戰(zhàn)略政策

糧食還是重要的戰(zhàn)略物資。對國內而言，糧食是維系龐大國家機器的根基。沒有糧食，百官的祿米就沒有保障，就無法豢養(yǎng)龐大的官僚隊伍；沒有糧食，就不能維持強大的軍隊，對內不能維持統(tǒng)治秩序，對外不能抵御強敵入侵。管仲在齊國變法圖強時，大量收購周圍各國的糧食，破壞其糧食生產，實現了削弱并戰(zhàn)勝鄰國的目的?！豆茏?#183;山至數》載：“彼諸侯之谷十。使吾國谷二十，則諸侯谷歸吾國矣。……吾國歲非兇也，以幣藏之，故國谷倍重，故諸侯之谷至也。是藏一分以致諸侯之一分，利不奪于天下；大夫不得以富侈、以重藏輕。國常有十，國之策也，故諸侯服而無止，臣橫縱而以忠，此以輕重御天下之道也”。《管子·輕重戊》中講道的“魯梁之謀”、“萊苣之謀”、“白鹿之謀”等，就是指，齊國為了削弱魯國和梁國，故意以高價收買兩國的綈；為削弱萊國和苣國，故意以高價購買兩國的柴；為了削弱代國和楚國，故意以高價購買代國的狐白之皮和楚國的活鹿。這樣，魯、梁、萊、苣、代、楚等國君民果然大上其當，紛紛放棄農耕而去織綈、砍柴、獵狐、畋鹿，而齊國卻趁機大力發(fā)展糧食生產、增加國家和百姓的糧食儲量。過了一段時間后，齊國停止購買對方貨物，同時實行閉關，不賣給對方糧食，這樣，各國糧價暴漲，齊國的糧價卻非常低廉，于是，大量民眾投奔到齊國，各國國力大為削弱，最后不得不向齊國表示臣服。

正因為糧食對國家安全有如此重要的意義，歷代王朝基本上都采取了鼓勵糧食進口、限制糧食出口的政策。如唐朝規(guī)定：“若蕃人須糴糧食者，監(jiān)司斟酌須數，與州司相知，聽百姓將物就互市所交易。”[5]意思是，少數民族政權若通過互市從唐朝糴入糧食，須先由當地互市監(jiān)官員斟酌所需數量，并報告地方長官，才允許百姓攜帶糧食到互市地點進行交易。明清兩朝，在對外貿易中，依舊延續(xù)了鼓勵糧食進口、嚴禁出口的政策。有研究者指出，清朝咸豐時期，鼓勵糧食進口、嚴禁出口的基本國策仍十分明顯。為獎勵糧食進口，清政府采取了如下優(yōu)惠措施：1、進口大米，一律免稅。2、對外商運來的大米，實行包運包銷。3、鼓勵民間出國販運大米。為限制糧食出口，清政府作了如下規(guī)定：1、在重要口岸增兵嚴查，防止糧食出境。2、規(guī)定出海商船須到官府登記，限制其隨船攜帶口糧數。3、即使國內交易，須經海道買糧的，也要向官府領取護照。4、對私自運糧出境者，制定了嚴格的懲罰條例，地方官失察亦相應治罪。[6]總體而言，國家控制糧食出口，對于保證國家糧食儲蓄、維護社會穩(wěn)定及政權鞏固，皆有重要的意義，對于抑制敵對勢力、鞏固邊防亦發(fā)揮了一定的積極作用。

 

古代糧食政策的現代啟示

今天，我國是世界人口第一大國，糧食問題仍是首要問題，13億人的吃飯問題仍是頭等大事。由于工業(yè)化和城市化快速推進而造成耕地減少，再加上農業(yè)資源向非農業(yè)部門的轉移和農業(yè)產業(yè)結構調整等，導致糧食產量下降，糧食供需矛盾比較突出。我國古代的糧食政策，對當今仍具有借鑒價值和指導意義。

一、加大政府補貼力度、夯實糧食生產基礎、確保農民利益。

農業(yè)是古代社會決定性的生產部門，在今天仍然是國民經濟的基礎產業(yè)，我國古代重視農業(yè)、重視糧食生產的思想和政策，對于今天仍然有著現實的指導意義。糧食生產和農業(yè)必須得到加強，絕不能遭到削弱，否則，整個國民經濟的基礎就會不牢，從而危及國家經濟安全和社會穩(wěn)定。長期以來，我國實行抽農業(yè)補工業(yè)、抽農村補城市的政策，農民和農村的利益受到損害。當今，我國社會主義市場經濟建設已取得重大成就，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的時機和條件已經成熟。近幾年，以稅費改革和取消農業(yè)稅為標志，我國已開始對農業(yè)和農民實行直接補貼，并取得明顯成效，但與一些發(fā)達國家相比，補貼的力度還很不夠。當今，對農業(yè)實行補貼，是世界各國扶持和保護本國農業(yè)的一項基本政策。發(fā)達國家對農業(yè)補貼的方式作過多次調整，總的趨勢是減少農產品的價格補貼和進出口補貼，而增加農民收入的直接補貼，增加對農業(yè)生產要素、農業(yè)生態(tài)和農業(yè)結構調整的補貼等。補貼方式和結構雖有變化，但補貼數額都在提高，補貼力度都在加大。有資料顯示，美國、歐盟、日本等國農場主收入的40％左右來源于政府對農業(yè)的補貼。2002年5月，美國布什政府簽署了農業(yè)安全和農村投資法，大幅度提高農業(yè)補貼，決定在2012 年前將補貼提高至67％。就現狀而言，我國在加入世貿組織背景下，糧食價格不但很難提高，反而還會下降。這必然會損害廣大農民種糧的積極性，損害農業(yè)的國民經濟基礎地位，進而會危及國家糧食安全和經濟安全等。進一步加大對農業(yè)的補貼扶持力度，切實保護和提高農民的利益，是必須高度重視和切實推進的。

二、重視糧食儲備、確保糧食安全。

從中國古代的糧食儲備政策，至少可得到兩點借鑒：一要擴大中央糧食儲備的規(guī)模。作為戰(zhàn)略儲備，中央糧儲充足，可應對國際國內突發(fā)事件，保障軍糧供應，安定社會；作為調控儲備，中央糧儲充足，可平衡全國糧食的供求狀況，調節(jié)市場價格，穩(wěn)定經濟形勢等。一要重視引導民間儲糧，增強基層抵御災荒災害的能力。從我國目前糧食儲備結構看，國家儲糧是大頭，農戶儲糧一般。這與世界發(fā)達國家有著明顯差距。許多發(fā)達國家，不但大力增加國家倉庫的糧食儲備，而且十分強調民間儲糧。據統(tǒng)計，“1983年，美國農場的谷物倉庫設備容量達到4110億升以上，占全國谷物容量的59％。1986年，占全國容量的62％。”[7]對我國來說，要堅定樹立糧食安全意識，既要擴大中央糧食儲備規(guī)模，又要重視民間糧食儲備。二者相輔相成，互為補充，才能確保國家糧食安全。

三、健全法規(guī)制度，加強糧食宏觀調控。

中國古代的常平倉制度，是國家宏觀調控糧食供求，維護正常經濟秩序的重要制度。這一制度，對今天如何處理農民手中的余糧，如何保持糧價穩(wěn)定，如何保障農民利益等，皆有借鑒意義。

有研究認為，中國古代的常平倉思想對美國1938年的農業(yè)立法產生了重要影響。當時，美國出現嚴重經濟危機，政府最初采取削減耕地、減少糧食產量和糧食供應量的做法，試圖達到提高糧價復蘇農業(yè)的目的。然而，這種做法損害了許多糧食加工企業(yè)的利益而遭到反對，最后不得不放棄。美國政府開始著手調整糧食政策，1938年，新的農業(yè)立法即美國“常平倉”（the Ever Normal Granary）制度，在國會獲得通過，并成為法律。其基本內容是政府向農場主發(fā)放以糧食為抵押的貸款。當糧食豐收，市場糧價下跌時，農場主可選擇歸還政府糧食，這樣農場主就不虧本；當糧食歉收，市場糧價高于貸款時的價格，農場主可以在市場上出售糧食，獲得一定的利潤，然后歸還政府貸款和利息。美國的“常平倉”制度，雖與我國古代常平倉思想有所不同，但精神實質是相同的。[8]

目前，我國實行的糧食保護價收購政策，也有著古代常平倉的智慧。政府通過以高于市場糧價的價格收購農民手中的余糧，既可保障農民的利益，又可實現糧食的國家戰(zhàn)略儲備和政府的宏觀調控儲備，是必須進一步大力加強的。與古代一樣，糧價穩(wěn)定對其它商品價格的穩(wěn)定，有著重要影響，國家手中掌握了充足的糧食就能夠很好地實施經濟發(fā)展運行的宏觀調控，很好地發(fā)揮國家的經濟職能。

我國古代糧食管理的經驗也告訴我們，糧食管理實際上需要很高的成本，必須完善制度法規(guī)，否則就會出現弄虛作假、貪污挪用等腐敗現象。近年來，我國一些地方發(fā)生了糧食管理人員通過上下串通、內外勾結、虛開發(fā)票、空打入庫單等手段，盜挖國家儲備糧，侵吞國家糧食收購專項資金等違法犯罪案件。這就要進一步完善糧食管理制度、強化糧食管理措施，加大監(jiān)管力度，切實做到有法必依，有章必循。