一、被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任
《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任……”，這一規(guī)定從立法上明確了作為被告的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)舉出提供證據(jù)證明具體行政行為的合法性。當(dāng)被告不能證明具體行政行為合法，而法院又無法查明案件的事實真相時，則由被告承擔(dān)敗訴的后果。而原告并不因為舉不出證據(jù)證明具體行政行為的違法性而敗訴。《行政訴訟法》之所以規(guī)定行政機關(guān)對其所作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，是由以下原因決定的：
第一、行政行為的構(gòu)成要件要求具體行政行為符合法定程序的一個最基本規(guī)則是“先取證、后裁決”，即行政機關(guān)在作出裁決前，應(yīng)當(dāng)充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實，對照法律作出裁決，而不能在毫無證據(jù)的情況下，對公民、法人或其他組織作出行政行為。因此，當(dāng)行政機關(guān)作出的具體行政行為被訴至法院時，應(yīng)當(dāng)能夠有充分的事實材料證明其行政行為的合法性。這是被告承擔(dān)舉證責(zé)任的基礎(chǔ)。
第二、在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)居于主動地位，其實施行為時無須征得公民、法人或其他組織的同意，而公民、法人或其他組織則處于被動地位。因而為了體現(xiàn)在訴訟中雙方當(dāng)事人地位的平等性，就應(yīng)當(dāng)要求被告證明其行為的合法性，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的后果，而不能要求處于被動地位的原告承擔(dān)舉證責(zé)任，否則將對原告不利。事實上，由于行政法律關(guān)系中雙方當(dāng)事人的這種不同的地位，原告將無法或者很難收集到證據(jù)，即使收集到，也可能難以保全。而如果當(dāng)原告不能舉證證明自己主張時，由原告承擔(dān)敗訴后果，是有失公允的。
《行政訴訟法》在規(guī)定了被告承擔(dān)舉證責(zé)任的同時，還對被告的舉證行為作了規(guī)定，這些規(guī)定是被告舉證時應(yīng)當(dāng)遵循的。
第一、被告承擔(dān)應(yīng)當(dāng)舉證的范圍。首先，被告向人民法院提供證據(jù)，既要提交具體行政行為所依據(jù)的事實根據(jù)，也要提交作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，證明具體行政行為的合法性。其次，被告承擔(dān)舉證責(zé)任，只針對具體行政行為的合法性，即當(dāng)不能證明其行為合法時應(yīng)當(dāng)敗訴，而涉及具體行政行為合法性以外的證據(jù)，如附帶民事訴訟的民事請求部分則仍遵循“誰主張、誰舉證”的規(guī)則。
第二、訴訟中被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。這樣規(guī)定的原因在于：根據(jù)實施行政行為的程序，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)先取證，后裁決。在訴訟中，被告應(yīng)當(dāng)已經(jīng)具備了作出裁決的依據(jù)，否則其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機關(guān)遵循“先取證，后裁決”的規(guī)則?！缎姓V訟法》第33條中“被告不得自行向原告和證人收集論據(jù)”的“自行”二字，是針對第34條第1款的規(guī)定， 即當(dāng)人民法院要求當(dāng)事人提供或者補充證據(jù)時，被告的取證行為是合法的而制定的。
訴訟中作為被告訴訟代理人的律師同樣不能收集證據(jù)。盡管《律師法》規(guī)定律師參加訴訟活動，有權(quán)依照有關(guān)規(guī)定查閱本案材料，向有關(guān)單位個人調(diào)查，但在行政訴訟中，律師擔(dān)任被告的訴訟代理人是被告的委托。根據(jù)委托代理的原理，委托人不具有權(quán)利，自然也就不能委托給代理人。被告既然不具有在訴訟中取證的權(quán)利，自然也就決定作為代理人的律師不享有這項權(quán)利。
二、不作為行政案件由相對人負(fù)舉證責(zé)任
1.舉證責(zé)任由相對人承擔(dān)是由不作為行政案件的特殊性決定的。
當(dāng)事人為實現(xiàn)自己的權(quán)利，證明自己主張的正確性或為了避免承擔(dān)某項義務(wù)而必須承擔(dān)舉證責(zé)任。應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人舉證而拒絕的，當(dāng)事人將承擔(dān)不能因此而出現(xiàn)的敗訴后果，其權(quán)利有可能得不到保障。我國《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”由此可知，我國行政訴訟實行的是舉證責(zé)任例置原則，即被告承擔(dān)舉證責(zé)任。然而這只是針對于行政作為行為而言的，但在行政訴訟中不作為案件的比例很大，是否就適用這一規(guī)定呢？那么首先讓我們來了解作為與不作為行政行為有哪些不同之處。
第三，人民法院審查的內(nèi)容不同。作為的行政案件，人民法院審查行政機關(guān)作出的具體行政行為的合法性；不作為的行政案件，人民法院審查相對人適法行為是否合法有效。
第四，裁判結(jié)果不同。對作為的行政案件人民法院根據(jù)不同情況可以作出維持、撤銷或變更的裁判；對不作為的行政案件則是判決駁回訴訟請求或判決限期作為。
由于不作為行政案件性質(zhì)的特殊性，決定了它無法適用舉證責(zé)任倒置原則。而應(yīng)由相對人承擔(dān)舉證責(zé)任，即相對人必然提供能夠證明自己主張成立的全部證據(jù)，如果拒絕舉證或證據(jù)不充分，經(jīng)人民法院調(diào)查收集也不能得到時，相對人就承擔(dān)敗訴的后果。
根據(jù)一般證據(jù)規(guī)則，如果一方當(dāng)事人提供了證據(jù)，即使這些證據(jù)是虛假的，但另一方當(dāng)事人提不出足夠推翻這些證據(jù)的反證，法院又發(fā)現(xiàn)不了證據(jù)的疑點，那么提出證據(jù)的一方就有可能獲得勝訴。因此當(dāng)事人為了勝訴，在自己力所能及的范圍內(nèi)，往往積極主動提供證據(jù)給適用相對人舉證提供了可能性。
2.不作為行政案件實行相對人承擔(dān)舉證責(zé)任具有十分重要的意義。
我國《行政訴訟法》第32條關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，僅僅局限于行政機關(guān)作為的案件，而對行政機關(guān)不作為的案件則沒有明文規(guī)定。而對《行政訴訟法》第11條規(guī)定的人民法院8 項受案范圍中屬于行政機關(guān)不作為的情況有3項。在現(xiàn)實生活中不作為行政案件所占比例比較大， 司法實踐中，由于對這類案件應(yīng)由誰負(fù)舉證責(zé)任，做法不統(tǒng)一，有的實行相對人承擔(dān)舉證責(zé)任，有的實行誰主張誰舉證原則，有的實行被告的行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，于是造成執(zhí)法混亂，違背嚴(yán)肅執(zhí)法的精神。因此，從立法上確認(rèn)相對人承擔(dān)舉證責(zé)任是完善行政訴訟法，健全社會主義民主和法制的需要。
人民法院審理不作為行政案件主要是審查相對的適法行為，而相對人的適法行為是相對人作出的，只有相對人才能提出證明其適法行為是否合法的證據(jù)，法律規(guī)定相對人舉證責(zé)任制度會促使承擔(dān)責(zé)任的相對人對自己的主張積極地提供證據(jù)加以證明，如果提不出證據(jù)將承擔(dān)敗訴的后果。這樣做有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益不受不作為行政行為的侵犯，有利于調(diào)動相對人配合人民法院解決糾紛的積極性，防止無理纏訴，減輕人民法院的工作負(fù)擔(dān)。
在不作為行政案件中，如果由行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，作為被告的行政機關(guān)必須從自己掌握的事實和法律角度提出證明相對人適法行為無效的證據(jù)。而在行政訴訟中又不允許被告及其委托律師在訴訟期間向原告和證人取證，客觀上造成行政機關(guān)所舉證據(jù)不足，要有敗訴的后果。法律上設(shè)立相對人舉證責(zé)任制度，對防止行政機關(guān)官僚主義，不履行法定義務(wù)采取消極的不作為行為和侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，對行政機關(guān)提高法制觀念，積極發(fā)揮管理職能，改進(jìn)工作作風(fēng)，增強工作責(zé)任心，依法行政，無疑都具有十分重要的意義。
3.相對人舉證責(zé)任制度的特點
第一，相對人所舉的證據(jù)是證明其適法行為合法有效的證據(jù)。相對人適法行為是相對人行為的一種，是指相對人旨在引起行政法律后果的行為，屬于行政行為的前提條件。例如：行政訴訟法第11條規(guī)定的受案范圍中的第4、5、6項相對人申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照， 申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)和認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金等均屬于相對人的適法行為。而作為的行政案件中，行政機關(guān)所舉的證據(jù)是證明其具體行政行為合法的證據(jù)。
第二，相對人所舉的證據(jù)是在行政程序發(fā)生前獲得的，因為不作為行政案件的實質(zhì)就是行政程序沒有進(jìn)行，而相對人要求行政機關(guān)進(jìn)入行政程序，作為的行政案件，行政機關(guān)所舉的證據(jù)是在行政程序階段獲得的。
第三，相對人舉證責(zé)任要求相對人提供證據(jù)證明事實。而這些證據(jù)既包括實體方面的也包括程序方面的，既包括事實證據(jù)也包括法律證據(jù)，還包括向人民法院提供有關(guān)的證據(jù)線索。在不作為的行政案件中，相對人主要舉出其適法行為有效的證據(jù)，包括以下幾個方面：1.主體合法的證據(jù)。2.意思表示真實完整的證據(jù)。3.內(nèi)容和目的合法的證據(jù)。4.符合法定程序的證據(jù)。5.符合法定行為形式要件的證據(jù)。6.行政機關(guān)違法不作為的證據(jù)。7.符合行政訴訟法受案條件的證據(jù)。
行政訴訟中的舉證時效問題
我國的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》對當(dāng)事人的舉證責(zé)任行為沒有在時間上給予限制。在刑事訴訟的整個過程中均可以取證、舉證，法院認(rèn)為事實不清、證據(jù)不足的，可以退回檢察機關(guān)補充偵查。民事訴訟的當(dāng)事人在整個訴訟過程中對自己的訴訟主張也可以不斷地舉證，而不受審級的限制。與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》不同的是，我國《行政訴訟法》第33條關(guān)于“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”的規(guī)定，對被告的取證行為給予了時間上的限制，即原則上只能訴前取證。
最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第30條規(guī)定，被告在第一審?fù)徑Y(jié)束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件的，人民法院可以依據(jù)行政的訴訟法第32條和第54條第2項的規(guī)定， 判決撤銷被訴具體行政行為?？梢?，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，被告應(yīng)當(dāng)在第一審?fù)徑Y(jié)束之前，向人民法院提供證據(jù)，在這之后提供的證據(jù)沒有證明效力。這樣規(guī)定主要是為了防止被告利用第48條缺席判決的規(guī)定，來規(guī)避第33條的規(guī)定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責(zé)任。具體而言，當(dāng)行政機關(guān)在沒有證據(jù)的情況下對原告作出裁決，原告起訴后，被告無法舉證，而第33條又規(guī)定訴訟中不得自行向原告和證人收集證據(jù)，于是拒不到庭應(yīng)訴，避開法院收集證據(jù)，而當(dāng)法院作出缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據(jù)提供給二審法院，從而導(dǎo)致二審法院審理困難，帶來被動局面。法律對舉證時效問題作出規(guī)定，就可以有效的防止上述情況的出現(xiàn)。
舉證責(zé)任制度是行政訴訟中一個重要而復(fù)雜的問題，直接關(guān)系到行政訴訟法目標(biāo)價值的順利實現(xiàn)。隨著司法實踐的不斷發(fā)展和立法經(jīng)驗的不斷積累，舉證責(zé)任制度將得到進(jìn)一步的完善。
