前  言

本調(diào)研報告是青山鄉(xiāng)依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和青山司法所主持的“社區(qū)普法與依法治理調(diào)研項目”的一部分。按照預(yù)定的調(diào)研計劃，為了使我們的調(diào)查盡量全面反映不同社區(qū)的普法與依法治理狀況，我們選取了這樣三類典型村進(jìn)行研究。而調(diào)研的內(nèi)容則包括了村民、村委會自身以及基層政府三者在社區(qū)自治權(quán)方面的關(guān)系。以上述調(diào)研過程中形成的第一手資料為基礎(chǔ)，我們對調(diào)研結(jié)果進(jìn)行了總結(jié)，分析了調(diào)研數(shù)據(jù)，形成了以下內(nèi)容的調(diào)研報告。

第一部分  調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計

為了使調(diào)研的內(nèi)容在最大程度上反映出調(diào)研中所出現(xiàn)的問題，我們圍繞著村民自治這個中心，分別對村民、社區(qū)工作者及基層政府工作人員進(jìn)行了相互印證的調(diào)查。在調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計這部分中，我們也將按照這種結(jié)構(gòu)來顯示數(shù)據(jù)統(tǒng)計的結(jié)果。為了使本部分內(nèi)容一目了然，我們把它置于若干表格中。在對基層政府的調(diào)研上，我們進(jìn)行了例外處理，沒有制訂出表格，這主要是考慮到這部分調(diào)研主要是以訪談的形式進(jìn)行的，以表格的形式不利于展示出問題。

第二部分  村自治中的問題

在這部分中，我們將在前面調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，總結(jié)和歸納出數(shù)據(jù)的特點，指出社區(qū)自治中所存在的現(xiàn)實問題及其主要表現(xiàn)。對于調(diào)研中所反映出來的大量問題，本文在接下來的篇幅中，將圍繞社區(qū)自治這個中心問題，以村民、村民委員會以及基層政府為三點來展開探討。

    一、社區(qū)村民

就村民自治的主體而言，應(yīng)當(dāng)肯定村民具有參加村委會事務(wù)、實現(xiàn)基層民主的需求，例如，從調(diào)研數(shù)據(jù)所反映出來的情況看，絕大多數(shù)的村民對于法定的村委會選舉及民主運作是了解的，而且在接受調(diào)查的村民中有百分之七十強表達(dá)了參與村委會事務(wù)管理的興趣與愿望。另外，多數(shù)村民對村委會的法定地位、職責(zé)等都有比較正確的認(rèn)識。這足以說明村民參與村委會自治的愿望與熱情。

對于這一現(xiàn)象形成的可能原因，我們認(rèn)為主要是：近年來，隨著社區(qū)自治工作的不斷展開，作為最基層的社會主義民主形式，社區(qū)的自治逐漸受到人們的愈來愈多的關(guān)注。社區(qū)自治的進(jìn)一步發(fā)展，其驅(qū)動力不僅是社區(qū)村民對社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的需求，而且是深度與廣度兩個層面的越來越多的共同利益需求，也就是說，村民們在社區(qū)中越來越多地找到了社區(qū)的認(rèn)同感和共同的利益。

但調(diào)查顯示，在自治的實現(xiàn)上，村民參與自治的熱情還受到較多的限制。從調(diào)研數(shù)據(jù)來分析，多數(shù)村民并沒有實際地參與到村委會的自治當(dāng)中，如絕大多數(shù)接受調(diào)查的村民表示沒有參與到村委會候選人的提名中。各個方面的數(shù)據(jù)強烈地反映出這一問題：目前的社區(qū)自治現(xiàn)實與村民的參與期望之間形成嚴(yán)重的沖突與矛盾。常常有人指責(zé)社區(qū)村民沒有參與自治的熱情，在我們的調(diào)查數(shù)據(jù)中所反映出的百分之七十強的村民有參與村委會自治的意愿（這一數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備性是可以信賴的），就足以反駁以往人們對社區(qū)村民沒有民主參與意識的指責(zé)。那么形成這種村民意愿與現(xiàn)實的巨大反差的根本原因在哪里呢？我們認(rèn)為，這種矛盾在本質(zhì)上是利益關(guān)系以及以此為基礎(chǔ)的權(quán)力關(guān)系的再調(diào)整問題。也就是說，隨著社區(qū)自治程度的深化，村民們越來越多地期望以一定的民主形式參與社區(qū)內(nèi)的利益關(guān)系，但這各參與意識受到社區(qū)自治現(xiàn)狀的制約與限制，因此現(xiàn)有的自治制度必然面臨再調(diào)整的問題。社區(qū)建設(shè)的核心是實現(xiàn)社區(qū)自治，社區(qū)自治的關(guān)鍵又在于是不是真正把權(quán)力還給社區(qū)村民。當(dāng)社區(qū)村民面對社區(qū)事務(wù)不只是旁觀、表態(tài)、被動執(zhí)行，還能夠決策、管理和監(jiān)督時，社區(qū)才算實行了自治，社區(qū)村民的廣泛參與問題才能從根本上得以解決。具體而言：

首先，目前村民對社區(qū)事務(wù)的參與的內(nèi)容，仍然以非政治性（如社區(qū)公共服務(wù)）的事務(wù)為主，與政治沒有關(guān)系或關(guān)系不大。就社區(qū)的基層選舉、民主決策等政治性事務(wù)來說，村民在其中所發(fā)揮的影響力仍然十分微不足道。就調(diào)查中所反映出來的情況而言，村民目前參與村委會工作的形式主要限于實施純事務(wù)性的工作，如計劃生育、社區(qū)衛(wèi)生、社會治安等等，缺乏政治性的參與內(nèi)容。這直接導(dǎo)致了在社區(qū)事務(wù)的參與中，多數(shù)村民的參與熱情在實際上受到限制，相應(yīng)地，社區(qū)事務(wù)不得不多以在家賦閑的老年人為主體。其次，就村民參與社區(qū)事務(wù)的方式而言，仍然限于被動的動員為主。因為村民個人不可能靠自己的力量改變目前的參與制度，因此，當(dāng)其參與期望與參與制度現(xiàn)實發(fā)生沖突時，其最優(yōu)的選擇當(dāng)然就是逃避對社區(qū)事務(wù)的參與，從而表現(xiàn)出對村委會某些事務(wù)的不關(guān)心。其實這種不關(guān)心只是其參與期望受到限制的表象。根據(jù)這一表象來指責(zé)村民的民主參與意識是不正確的。

    二、村委會自身

村委會的法律定位是基層群眾性自治組織，但是我們的調(diào)查顯示這種自治就目前而言還僅僅是法律形式而已，并不具有更多的實際內(nèi)涵。調(diào)查結(jié)果顯示，現(xiàn)實的自治制度與村委會的法律定位嚴(yán)重不符，主要反映在以下幾個方面：

第一、村委會成員缺乏必要的自治意識。

調(diào)查顯示，村委會組成人員作為代表村民實現(xiàn)自治的代表者卻缺乏必要的自治意識。村委會組成人員作為村民選舉產(chǎn)生的、代表社區(qū)利益與意志的代議者，本應(yīng)向村民負(fù)責(zé)，但卻有相當(dāng)大的程度上將自身視為基層政府的工作人員，求其源本，仍然是崇尚國家權(quán)力的思想揮之不去，村民委員會自治前的他治慣性仍在發(fā)揮作用。例如，相當(dāng)多的村委會工作人員本應(yīng)對《村委會組織法》有基本的了解，但卻認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)向基層政府負(fù)責(zé)并報告工作，甚至認(rèn)為村委會是基層政府的派出機(jī)構(gòu)。再如，很多村委會成員仍然在工作中惟基層政府之命是從，而不是以村民的意志作為工作的根本出發(fā)點。

第二、村委會在實際上缺乏應(yīng)有的自治權(quán)力。這主要體現(xiàn)在三種權(quán)力：人事權(quán)、事務(wù)權(quán)與財政權(quán)。

首先，就人事權(quán)而言，村委會實際上并未實現(xiàn)真正的自治。村委會組成人員盡管是通過村民（村民代表）選舉產(chǎn)生的，但實際上，基層政府仍然在相當(dāng)大的程度上控制和影響著村委會組成人員的構(gòu)成，例如，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)政府部門制定了統(tǒng)一的村委會組成人員的任職條件（年齡、學(xué)歷、未受刑事處分等）。盡管基層政府并不直接插手村委會選舉結(jié)果，但它仍然在相當(dāng)大的程度上決定著村委會組成人員的構(gòu)成。這對于實現(xiàn)村委會組織法所規(guī)定的社區(qū)自治是不利的。

其次，就事務(wù)權(quán)而言，村委會實際上根本不具有自主權(quán)。所謂社區(qū)村委會的事務(wù)權(quán)就是指社區(qū)村委會依照村委會組織法所確認(rèn)的社區(qū)自治權(quán)，自主地決定與管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。完整意義的事務(wù)權(quán)上的自治，包括村委會應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定的事務(wù)的范圍，有權(quán)作出怎樣的決定，以及有權(quán)拒絕承擔(dān)不應(yīng)由村委會承擔(dān)的公共職能。根據(jù)我們的調(diào)查，村委會有權(quán)決定的事務(wù)范圍還相當(dāng)狹小，相反卻主要承擔(dān)了基層政府的事務(wù)性公共職責(zé)。目前，村委會處理的事務(wù)以基層政府委托的為主要內(nèi)容，包括計劃生育、社區(qū)治安與衛(wèi)生、外來人口的管理，等等。從這些事務(wù)的內(nèi)容來看，基本上是與自治無關(guān)的、應(yīng)當(dāng)由基層政府相關(guān)各部門完成的事務(wù)，例如，社區(qū)治安應(yīng)當(dāng)是由政府的公安部門承擔(dān)的公共職責(zé)，我們無法在法律上找到公安機(jī)關(guān)可以把它這種職責(zé)推托給村委會的理由。

最后，但可能卻是最根本的問題，財政權(quán)上的自治。在我們所調(diào)查的社區(qū)村委會中，幾乎所有的村委會，其財政來源都是基層政府開支，這包括了村委會的日常辦公開支、村委會組成人員的工資開支，存在例外的僅僅是部分村改村的村委會，因為后者在改制之前存在相當(dāng)?shù)拇骞灿胸敭a(chǎn)，可以作為村委會的公共開支。社區(qū)村委會對基層政府的百分之百的財政依賴使社區(qū)自治的實現(xiàn)打了嚴(yán)重的折扣。人類政治制度的實踐證明，如果一個政府部門在財政上依賴于另一個部門，那么它必然在職務(wù)的實現(xiàn)上也依賴于這一部門，從而喪失其應(yīng)有的獨立性，這是顯而易見的。這一點在基層政府與社區(qū)村委會的關(guān)系上也不例外，在目前村委會的財政來源全部由基層政府控制的條件下，要使村委會的自治在實際運作中得以實現(xiàn)，簡直是不可能的。財政權(quán)的分配在社區(qū)自治中的地位很重要，這是因為它在很大程度上決定著村委會其它自治職能的實現(xiàn)。因為村委會的財政來源把持在基層政府手中，所以村委會不得不被動地承擔(dān)基層政府委托的大量事務(wù)性工作；也因為村委會的財政來源把持在基層政府手中，村委會組成人員因此而不得不以基層政府的指示、而不是村民的意志為工作的第一準(zhǔn)則。

    三、基層政府

盡管村委會的自治權(quán)是憲法確認(rèn)并為社區(qū)村民所固有的，但實際上，在社區(qū)自治方面，政府依然是決定性的主導(dǎo)力量。社區(qū)村委會自治的開始最初是由政府啟動的，政府主導(dǎo)型的社區(qū)自治進(jìn)行到現(xiàn)在，政府的導(dǎo)向依然決定著社區(qū)村委會的自治程度。調(diào)查結(jié)果表明，由于基層政府對社區(qū)的關(guān)系缺乏法律的有效規(guī)制，因此表現(xiàn)出極大的隨意性，這主要表現(xiàn)在：

首先，基層人民政府的意志，而不是村民的意志，在村委會的工作中還占據(jù)著主導(dǎo)地位。這種現(xiàn)象，在前面我們論及社區(qū)村委會的同時就已經(jīng)明確地指出了。其形成的原因，主要是我國法律傳統(tǒng)中形成的國家主義的慣性。在意識與制度上，政府自身并沒有從國家主義的陰影里走出來，它必然有意地或無意地將自己的影響力滲透到社區(qū)中。政府既然直接決定著社區(qū)運作中的財權(quán)，直接或間接地決定著社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的人選，也就必然會決定、或者至少是影響社區(qū)事務(wù)的決策。我們主要對民政部門、街道辦事處、社區(qū)的司法助理員等進(jìn)行了訪談與調(diào)研，原因是這些部門與社區(qū)有較大的關(guān)聯(lián)，但調(diào)查的結(jié)果并不讓人樂觀。原因是調(diào)查結(jié)果顯示，很多基層政府工作人員實際上并沒有對村委會組織法確認(rèn)的社區(qū)自治予以重視，他們對社區(qū)自治也并不表示樂觀。在明知村委會應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)自治的前提，他們?nèi)匀挥幸鉄o意地將自己的影響力發(fā)揮到社區(qū)事務(wù)的決定中。

其次，基層政府委托給村委會的事務(wù)性工作過多，嚴(yán)重制約了村委會自治功能的發(fā)揮。接受調(diào)查的社區(qū)工作者中，所有人都表示了這樣一種疑惑：既然村委會的法律定位是自治的，它為什么要被基層政府委托的事務(wù)壓得透不過氣？大量的政府事務(wù)是被委托給社區(qū)村委會來完成的。在這些事務(wù)中，有的對村委會自治具有正價值，村民及村委會本身也有這種需求，例如普法，這些應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。但是，很多其它方面的事務(wù)，則基本相反地對自治產(chǎn)生了不利影響，應(yīng)當(dāng)采取一定的方法予以取消或變革。例如，計劃生育工作、社區(qū)治安等。村委會作為法律確認(rèn)的自治機(jī)構(gòu)，是不同于單純的政府的公務(wù)員的。目前的普遍情況是：由于這些大量的委托工作的存在，村委會已經(jīng)是不堪重負(fù)了，在這種背景下，村委會的自治是根本無法實現(xiàn)的。

最后，缺乏必要的制度規(guī)范限制基層政府對村委會自治權(quán)的隨意侵犯。相當(dāng)多的政府工作人員盡管明知村委會的法律定位是自治組織，但出于種種原因仍將本應(yīng)由自身來完成的工作和履行的職責(zé)強制性或變相強制地交給村委會辦理，以此來推托本應(yīng)由自身來履行的職責(zé)，觀念上的原因當(dāng)然是存在的，但顯然我們還缺少一種法律制度來防止這類現(xiàn)象的出現(xiàn)。這種法律制度的疏漏對我國國家主義背景下村委會的自治是極為不利的。在本部分中，我們只是指出這一問題的存在，我們將在下一部分來尋找解決的途徑。

    四、以普法工作為例

以上我們分社區(qū)村民、村委會自身以及基層政府三個部分分別指出了目前社區(qū)自治所存在的問題。接下來，我們將集中以社區(qū)普法工作為例來說明社區(qū)自治的問題所在。將普法問題單獨提出并作為范例的原因有兩點：第一、村民們有普及法律知識的需求，因而普法具有滿足村民需求的作用，不同于計生等基層政府委托給村委會的工作。第二、開展普法工作對實現(xiàn)村委會依法自治具有巨大的推動作用。

就目前社區(qū)普法工作中存在的問題，我們經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為主要是：

首先，普法還沒有完全以社區(qū)村民的需求為出發(fā)點。在社區(qū)內(nèi)需要普及的部門法這一點上，我們分別對村民和社區(qū)工作者進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，兩者雖然有部分重合，但也存在明顯的差異。這說明普法工作的進(jìn)行還沒有完全以社區(qū)村民的需求為中心，這也是造成村民沒有完全參與到其中的原因。

其次，目前的普法形式略顯單調(diào)。通常開展普法的形式主要是社區(qū)內(nèi)的宣傳板報，分發(fā)普法材料。而其它方式，例如，視聽材料、面對面的咨詢、等等還比較少見。當(dāng)然后者可能要受到一定的技術(shù)與知識條件的限制，但它無疑具有更好的普法效果?？梢钥紤]在創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)上逐步開展這些形式的普法活動。目前，已經(jīng)部分智能化的小區(qū)開始使用獨立的互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化的傳媒方式，其中包括以這種方式進(jìn)行普法宣傳。盡管普及范圍還不廣泛，但卻可以被視為普法形式的一種新的嘗試。

第三部分  社區(qū)自治的出路

由于我國近二十年來的改革，大量的“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”、城市人口流動性加劇，大量農(nóng)村人口涌入城市，這樣以前由單位或政府承攬的服務(wù)職能客觀上應(yīng)該有某種組織來承接，而且這種需求又進(jìn)一步因城市村民對其所在的社區(qū)的公共服務(wù)和公共管理，如村住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等的關(guān)注得到加強。在這種社會大背景下，社區(qū)村委會這樣一種被憲法規(guī)定為村民自治組織的組織自然進(jìn)入人們的視野。但是傳統(tǒng)的，也就是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的村民委員會的組織制度顯然是不適合變化了的社會。所以對其進(jìn)行改革是勢在必行。但如何改? 至少有兩種選擇，一是基本沿革以前的高度行政化的工作模式，只是在職能上作擴(kuò)充，將那些原本由單位或政府負(fù)責(zé)的事務(wù)接納下來。二是對傳統(tǒng)的模式進(jìn)行反思，以真正的自治精神改造現(xiàn)有的社會自治制度。顯然，第一種選擇是不合適宜的，與憲法規(guī)定的自治精神是背道而馳的。只是原來的傳統(tǒng)“單位制”下村委會制度的一個簡單翻版而已，要是那樣的話，干脆把村委會當(dāng)作一級政府就是了。過去的歷史，已經(jīng)證明那樣是行不通的，而且弊端很多。所以第二種選擇是必須的和必要的。當(dāng)然，要實現(xiàn)社區(qū)真正的自治，還有一個重要前提，那就是對社區(qū)的自治權(quán)的性質(zhì)有一個正確認(rèn)識?？梢哉f，從前及現(xiàn)在之所以沒能真正實現(xiàn)社區(qū)自治，一個很重要的原因就是沒能正確認(rèn)識社區(qū)自治權(quán)的性質(zhì)，邏輯地沒能正確認(rèn)識自治權(quán)與政府權(quán)力的關(guān)系，所以，盡管我們憲法早就規(guī)定了村民委員會是自治組織，但在實踐中，在具體的制度設(shè)計中，仍沒能很好地體現(xiàn)真正的村民自治。這樣看來正確認(rèn)識社區(qū)自治權(quán)性質(zhì)及其與政府權(quán)力的關(guān)系是解決目前社區(qū)自治困境的前提條件，在認(rèn)識社區(qū)自治權(quán)的性質(zhì)的基礎(chǔ)上，我們再來探討社區(qū)自治制度的改革與完善。

    一、正確認(rèn)識社區(qū)自治權(quán)的性質(zhì)

我們將從社區(qū)自治權(quán)是權(quán)力還是權(quán)利，它的來源是什么，它是如何產(chǎn)生和行使，它與政府權(quán)力的關(guān)系如何等問題來認(rèn)識社區(qū)自治權(quán)的性質(zhì)：

1、社區(qū)自治權(quán)是權(quán)力（power），還是權(quán)利(right)？

從這個問題在學(xué)術(shù)界并沒有達(dá)成一致的認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為它是一種權(quán)利，而且堅持社區(qū)自治權(quán)的主體是每一個社區(qū)成員，而不是社區(qū)村委會；有學(xué)者則認(rèn)為它是一種權(quán)力，其權(quán)力主體是村民委員會，它是一種可以約束社區(qū)村民的權(quán)力；也有一些學(xué)者認(rèn)為它具有兩重性，從來源上看，它是法律賦予社區(qū)自治主體的一種權(quán)利，而社區(qū)自治主體在行使社區(qū)自治權(quán)時，對構(gòu)成社區(qū)自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。在法律上“權(quán)力”一詞，一般是指國家權(quán)力或政權(quán)，當(dāng)然也指社會權(quán)力，但無論是那一種權(quán)力，都意味著一種不平等關(guān)系，即掌握權(quán)力的一方擁有支配性的力量，正像馬克思?韋伯所說，“權(quán)力是某種社會關(guān)系中一個行動者將處于不顧反對而貫徹自己意志的地位的概率，不管這種概率所依據(jù)的基礎(chǔ)是什么?！?其中“不顧反對而貫徹”顯然是權(quán)力支配性的結(jié)果。作為韋伯權(quán)力定義派生的布勞權(quán)力定義認(rèn)為，權(quán)力是“個人或集團(tuán)通過威懾力量不顧反對而把其意志強加于他人的能力”。 其中“強加于”也同樣表明了權(quán)力的支配性。而“權(quán)利”則意味著一種平等關(guān)系，一般是指公民或個人的法律資格或享有的特定利益。據(jù)此，我們認(rèn)為社區(qū)自治權(quán)不是一種國家權(quán)力，這可以從憲法將村民委員定位為自治組織可以看出來。當(dāng)然它也不是一種權(quán)利，因為就社區(qū)自治而論，自治權(quán)對社區(qū)內(nèi)部成員來說，是自治主體管理或辦理本社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理權(quán)，這種管理權(quán)力對每個村民都有約束力。我們也不同意那種認(rèn)為社區(qū)自治權(quán)既是一種權(quán)力，又是一種權(quán)利的說法。那它是什么呢？我們認(rèn)為它是一種權(quán)力，但不是政府權(quán)力，而是一種社會權(quán)力。那么緊接著的問題是這種作為社會權(quán)力的社區(qū)自治權(quán)來源于何處呢？

  2、社區(qū)自治權(quán)來源于何處？

  學(xué)術(shù)界及實踐中很多人把社區(qū)自治理解為是一種政府授予的權(quán)力，所謂政府應(yīng)當(dāng)下放權(quán)力的說法就是源于這么一種觀念，即社區(qū)自治權(quán)本應(yīng)是政府權(quán)力，現(xiàn)在由政府出于某種需要而下放權(quán)力。我們認(rèn)為這是一種誤解，而且這樣一種認(rèn)識不利于社區(qū)真正自治的實現(xiàn)，大而言之，也不利于我們國家走向民主憲政。前面已經(jīng)述及它是一種不同政府權(quán)力的社會權(quán)力，自然不可能是由政府來授予的了。那它來自何處？我們認(rèn)為它源于社區(qū)村民的個人自治權(quán)的部分轉(zhuǎn)讓。

  社區(qū)自治權(quán)來源于社區(qū)村民自治權(quán)的部分轉(zhuǎn)讓，對于這一論斷有必要作如下說明：

  一是在公民權(quán)利與政府權(quán)力這一關(guān)系中，公民權(quán)利是本源性和目的性的，而政府權(quán)力則是派生性和手段性的。盡管公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系在實然的層面上很復(fù)雜，但是從應(yīng)然和發(fā)生學(xué)意義上講，權(quán)利先于權(quán)力而存在，國家權(quán)力是為保障和更好實現(xiàn)公民權(quán)利的需要而存在的，國家的權(quán)力或者說政府權(quán)力來自人民的授予，這一理念在近代以來，幾乎為所有民主憲政的國家所公認(rèn)和堅持。正像我國學(xué)者莫紀(jì)宏在《現(xiàn)代憲法的邏輯基礎(chǔ)》一書指出的：“從邏輯時序來看，在聯(lián)合勞動和交換行為中產(chǎn)生的權(quán)利資格是可以獨立存在的，社會的公共秩序可以在高度理性的前提下由權(quán)利自身的正當(dāng)性來予以維持。權(quán)利本身并不需要以任何公共權(quán)力和公共規(guī)范的保障作為自身存在的邏輯前提，道德和法律規(guī)范的出現(xiàn)只是為了保障有更好的現(xiàn)實性，因此，道德和法律規(guī)范賴以存在的公共權(quán)力是權(quán)利邏輯發(fā)展的產(chǎn)物，權(quán)力是為了權(quán)利的更好的實現(xiàn)而存在的。

  二是公民自治權(quán)是一種基本公民權(quán)利，它是人民在將國家必要的權(quán)力交給國家后，由自己保留行使的自治權(quán)利。公民自治權(quán)之所以是一項基本公民權(quán)利，因而也是正當(dāng)權(quán)利，其倫理基礎(chǔ)在于“自己決定權(quán)”。自己決定權(quán)是什么？日本學(xué)者認(rèn)為，自己決定權(quán)是“就與他人無關(guān)的事情，自己有決定權(quán)，僅僅對自己有害的行為，由自己承擔(dān)責(zé)任”的權(quán)利；或者是“就一定個人的事情，公權(quán)力不得干涉而由自己決定”的權(quán)利。也就是說，自己的私事由自己自由決定的權(quán)利。一個人之所以擁有“自己決定權(quán)”乃是因為，一個智力健全的人是一個理性的人，每一個人都具有獨立的人格，對自己的行為和利益具有獨立的判斷能力與決策能力，每一個人都是自己利益最大化的最佳判斷者和決策者。

  三是社區(qū)自治是個人自治的聯(lián)合，是個人自治的自然延伸。社區(qū)自治是聯(lián)合的個人自治，是擴(kuò)大意義上的個人自治。因此，“自己決定權(quán)”作為個人自治的倫理基礎(chǔ)，同樣可以說明社區(qū)自治的正當(dāng)性。自治體組成成員之所以擁有自治權(quán)，也是因為該自治體內(nèi)部事務(wù)與自治體組成成員有關(guān)，與自治體之外的任何組織或任何人沒有關(guān)系。所以作為一個由許多個人組成的社區(qū)其需要一定的自治也是必需的和正當(dāng)?shù)?。事實上，所謂的自治本來就包含兩個層面上的自治，一是個人意義上的自治；二是社群意義上的自治。前者是人作為人所享有的也為法律所認(rèn)可的基本權(quán)利與自由。后者是指作為一個社群共同體內(nèi)部全體組成人員通過一定的形式把自己所享有的自治權(quán)利部分轉(zhuǎn)讓而形成的一種社群自治權(quán)力。前者的權(quán)利是通過單個具體的自然人來實現(xiàn)，后者則是通過社群的集合體共同行使。與個人自治權(quán)利相比較而言，社群意義上的自治權(quán)力能更有效地實現(xiàn)自治，因為它作為一種集體權(quán)力顯然比單個人的權(quán)利更為有效率，此外，在防止國家公權(quán)力對市民社會的不當(dāng)膨脹與擴(kuò)張方面更為有效，在這個意義上說，社群的自治權(quán)力是在國家公權(quán)力與個人自治權(quán)之間設(shè)立的一道防護(hù)屏。

  最后，為什么說是公民自治權(quán)利的部分轉(zhuǎn)讓呢？因為作為一種基本權(quán)利的公民自治權(quán)利的內(nèi)容顯然是寬泛的。社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公共利益只是其自治權(quán)的部分內(nèi)容，除此之外，自治權(quán)利還有一些只能由其本人來實現(xiàn)的，也還有一些是通過社區(qū)自治形式以外的形式加以實現(xiàn)的，如社團(tuán)、行會等。

  3、社區(qū)自治權(quán)力如何產(chǎn)生和行使？

  前面已經(jīng)闡述了，社區(qū)自治權(quán)力是一種社會權(quán)力而不是政府權(quán)力，它也不是來自政府權(quán)力的讓予，即所謂“下放”，而是來自社區(qū)村民自治權(quán)利的部分轉(zhuǎn)讓。那么接著的問題是社區(qū)村民怎么轉(zhuǎn)讓？從社區(qū)自治權(quán)力的角度來說，就是這種權(quán)力如何產(chǎn)生？我們認(rèn)為既然這種權(quán)力是來自社區(qū)村民的轉(zhuǎn)讓，那么必須依法召開社區(qū)村民大會，通過村民大會制定自治公約、依法選舉產(chǎn)生村民代表、村民委員會及其成員等，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力。需要注意的是，由于村民的自治權(quán)利本身是有限的，應(yīng)當(dāng)受到法律約束，這就決定了社區(qū)自治權(quán)力也必然是有限的，它必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)運行。

  4、社區(qū)自治權(quán)力與政府權(quán)力的關(guān)系？

  由以上分析，我們知道社區(qū)自治權(quán)力是一種社會權(quán)力，它不是政府權(quán)力，也不是來自政府下放的權(quán)力。如果說以前由于種種原因，這種權(quán)力是由政府代為行使的話，那么現(xiàn)在也是還權(quán)于社會，因為它本質(zhì)上是一種社會固有權(quán)力，其根源于社區(qū)村民作為人、作為國家公民、作為社區(qū)村民應(yīng)有的自治權(quán)利。那么它與國家權(quán)力的關(guān)系如何呢？我們認(rèn)為這應(yīng)該從憲法角度來進(jìn)行分析，近代以來主權(quán)在民原則作為人類文明進(jìn)步的一部分已為世界上大多數(shù)國家所確認(rèn)，成為建構(gòu)政府權(quán)力的合法性的堅實基礎(chǔ)。所謂主權(quán)在民，核心思想就是國家所有權(quán)力來源于人民的授予，授權(quán)的原因是為了更好保護(hù)和實現(xiàn)自己的權(quán)利。人民怎么授權(quán)的呢？就是通過制定憲法授予政府必要的權(quán)力。正是在這個意義上，潘恩說，法治標(biāo)志著政府是憲法的產(chǎn)物，憲法不是政府的決議，而是建立其政府的人民的決議，因此，“憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物?！碑?dāng)然，憲法在授予政府必要權(quán)力的同時，為了更好地實現(xiàn)公民權(quán)利，也確認(rèn)了社群自治所必須的社會權(quán)力，即自治權(quán)力，對于城市村民來說很重要的自治權(quán)力就是社區(qū)自治權(quán)力。我國憲法第一百一十一條規(guī)定的村民委員會是基層群眾性自治組織，就是其憲法依據(jù)。這樣看來，政府權(quán)力與社區(qū)自治權(quán)這樣一種社會權(quán)力都是源于人民通過憲法的授權(quán)，他們的共同的目標(biāo)都在于更好地保護(hù)和實現(xiàn)公民的權(quán)力。他們最大的差別在于相對于社會生活來說，政府權(quán)力表現(xiàn)為一種“他治”，社區(qū)的自治權(quán)力是一種“自治”。而所謂“自治”就意味著在這一領(lǐng)域它是排除“他治”的。實踐表明，一般來說，對社會自治體構(gòu)成威脅的不是來自自治體之外的社會組織或個人，而主要來自政府權(quán)力的擴(kuò)張、介入和干涉。政府權(quán)力往往假借民主的形式侵入社會自治體，干涉自治體內(nèi)部事務(wù)。國家權(quán)力的無限擴(kuò)張的后果是“利維坦”對公民社會生活的威脅。社會中如果沒有同國家權(quán)力抗衡的自治組織或團(tuán)體，國家就會通過層層官僚機(jī)構(gòu)將偏離于公共利益的強權(quán)意愿直接貫穿到社會底層?！皬妱莸奶貦?quán)集團(tuán)就有可能利用國家與社會相脫離的公正與自主假象而謀求有利于自己的社會價值分配，國家自主性也就異化為強勢集團(tuán)對于弱勢集團(tuán)的自主?！?“官僚就有可能以其追隨者的利益去取代公共利益，從而危及國家的自主性?！倍陨鐣灾螜?quán)對抗、制衡政府權(quán)力，就可以消解國家權(quán)力對社會權(quán)力的壟斷，扼制公權(quán)力專斷的擴(kuò)張性。防止掌握了強大的國家公權(quán)的政黨或政府對社會領(lǐng)域的介入與擴(kuò)張，將自己的利益強加于社會之上。國家公權(quán)與社會自治權(quán)的這種分離與制衡的關(guān)系就像此消彼長的一種“博奕”關(guān)系，國家公權(quán)力如果趨于強大，那么社會自治的空間就會不斷萎縮，導(dǎo)致社會創(chuàng)造的積極性窒息。而社會自治權(quán)的不斷擴(kuò)張，在社會自治領(lǐng)域完全排擠出國家公權(quán)力，最終，社會自治權(quán)也不能自保。因此，社會自治權(quán)雖然可以制約國家公權(quán)，但其根本目的不是消弭國家公權(quán)，而是實現(xiàn)二者的良性互動。正如鄧正來先生所說：“市民社會具有抑制國家權(quán)力過度膨脹的作用，但這種作用不是反抗國家，而是在國家與市民社會的二元結(jié)構(gòu)中保持平衡?！眹夜珯?quán)與社會自治權(quán)之間的這種分離與制衡的良性互動關(guān)系總體上來講，國家公權(quán)保障社會自治的充分行使，社會自治制約國家公權(quán)的不法擴(kuò)張。具體而言，國家公權(quán)不得介入社會自治的空間領(lǐng)域，否則，社會自治體可直接以其自治權(quán)對抗國家公權(quán)而使國家公權(quán)的干預(yù)在法律上歸于無效。自治組織和團(tuán)體的內(nèi)部活動和管理具有高度的自治性質(zhì)，國家公權(quán)必須尊重自治體的這種獨立自治的特征，不得干預(yù)自治體的具體運作和活動方式。即社會自治體的公共事務(wù)和公益事業(yè)，國家公權(quán)不得介入。只有在自治權(quán)的行使受阻時，國家公權(quán)力才可以強行介入社會這一自治領(lǐng)域，以排除自治權(quán)的變形與異化。而國家公權(quán)與社會自治權(quán)的范圍與邊界則依賴于憲法對政府權(quán)力與社會權(quán)力范圍的勘定。

    二、對現(xiàn)行社區(qū)自治制度的改革與完善

  基于上述對社區(qū)自治權(quán)的認(rèn)識，對照現(xiàn)行的社區(qū)自治模式，其主要不足在于自治性不夠，所以應(yīng)當(dāng)作如下三方面的改革：

  1、提升村民自治公約的地位，完善其內(nèi)容，具體地說通過召開社區(qū)村民大會制定村民自治公約來強化社區(qū)村民的自治意識?，F(xiàn)行的自治公約內(nèi)容多為道德性的宣示，不足以實質(zhì)上體現(xiàn)村民對社區(qū)公共事務(wù)與公益事業(yè)的自治。具體說來，我們認(rèn)為公約內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括自治的宗旨；自治組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運作制度，如本社區(qū)村民大會如何召開；村民代表如何產(chǎn)生；村民委員會如何產(chǎn)生及其成員如何任免；這些組織的權(quán)力與職責(zé)是什么等。通過這一形式，清楚地告訴村民社區(qū)自治組織的存在及其權(quán)力是來自他們的授權(quán)，這是他們對社區(qū)公共事務(wù)和共益事業(yè)的自我管理的一種形式。有必要指出的是，作為對憲法關(guān)于社區(qū)村民自治規(guī)定的具體化的《村民委員會組織法》不應(yīng)對自治的形式、內(nèi)容作過細(xì)的規(guī)定，而應(yīng)僅作原則性規(guī)定，給村民大會在制定村民自治公約留下較多自主空間，讓其依據(jù)本社區(qū)的具體情況作相應(yīng)科學(xué)合理的規(guī)定。

  2、社區(qū)村民應(yīng)該對社區(qū)自治組織的人事?lián)碛型耆灾鞯倪x擇與決定權(quán)，對社區(qū)的公共事業(yè)和公益事務(wù)擁有完全的管理權(quán)，這是保證自治權(quán)得以現(xiàn)實的一個很重要的制度。這主要是通過完善社區(qū)的民主制度來完成的。具體說來應(yīng)完善以下幾方面的內(nèi)容：

  第一、完善民主選舉的程序，在現(xiàn)行的《村民委員會組織法》中，關(guān)于民主選舉村委會的問題，基本上只有實體規(guī)定，程序規(guī)定既不完善，又不科學(xué)。對比1998年的《村民委員會組織法》，民主選舉的程序保障是村委會做到民主、自治的關(guān)鍵。以下基本程序是必須的：其一，對社區(qū)成員代表大會的出席代表應(yīng)予公布。由于社區(qū)成員代表大會是社區(qū)村委會選舉的組織機(jī)構(gòu)，它本身體現(xiàn)了民主的要求，因此對它的代表應(yīng)予公布，以使社區(qū)成員心中有數(shù)。其二，對社區(qū)村委會候選人的提名應(yīng)做到民主化，避免上面指定候選人或者禁止選舉某人等不民主做法。在提名候選人過程中，可以借鑒村委會的做法，如社區(qū)成員代表大會代表聯(lián)合提名、村民小組推薦、社區(qū)成員代表大會提名、村民自薦、黨的基層組織與群眾團(tuán)體聯(lián)名或單獨推薦、海選等。其三，選舉辦法方面采用更能體現(xiàn)民意的差額選舉，而不用等額選舉辦法。其四，借鑒我國選舉法規(guī)定的選舉原則及辦法，對選舉有效的代表比例、候選人當(dāng)選票比例以及選舉實行無記名投票、公開計票的方法等重要內(nèi)容予以規(guī)定。其五，社區(qū)成員有權(quán)對選舉進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)選舉中有不正當(dāng)?shù)那闆r，有權(quán)向有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)部門應(yīng)及時查處、制止。其六，選舉與罷免作為一對矛盾，只有統(tǒng)一于社區(qū)成員中，才能使民意得以伸張。因此，對于社區(qū)村委會成員的罷免，也應(yīng)有明白無誤的程序規(guī)定。

  第二、完善民主議事制度，民主議事制度在《村民委員會組織法》中已有所體現(xiàn)，主要涉及村民會議同村委會、村民的關(guān)系上，包括村民會議對村委會的選舉及撤換、補選村委會成員、村委會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作、村民會議決定涉及全體村民利益的重要問題、村民會議制定村民公約等。但在新的社區(qū)組織體系結(jié)構(gòu)中，民主議事制度還應(yīng)加強與完善，以使自治落到實處。而這方面的問題主要反映在社區(qū)成員代表大會的成立與運作過程中。具體說來主要有：一是社區(qū)成員代表大會的選舉權(quán)。社區(qū)成員代表大會有權(quán)依法定程序選舉作為社區(qū)日常事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的社區(qū)村委會以及作為社區(qū)工作監(jiān)督機(jī)構(gòu)的社區(qū)監(jiān)事會。二是社區(qū)成員代表大會的評議權(quán)。這包括兩方面，一方面是它對社區(qū)村委會、社區(qū)監(jiān)事會工作報告的聽取及評議；另一方面是它對物業(yè)公司工作的評議。三是社區(qū)成員代表大會的社區(qū)大事決定權(quán)。社區(qū)成員代表大會討論決定社區(qū)建設(shè)的重大事宜，以及社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的重要組織人事變動。四是社區(qū)成員代表大會的建議權(quán)。作為體現(xiàn)社區(qū)共同體中廣大村民群眾及相關(guān)單位共同利益的決策層，社區(qū)成員代表大會應(yīng)向政府等有關(guān)機(jī)關(guān)、部門反饋村民意見、要求，并提出建議。

  第三、完善民主管理制度，作為社區(qū)村民的自治組織的社區(qū)村委會應(yīng)以公開、公平、公正為其活動原則，以服務(wù)社區(qū)成員為其活動目標(biāo)，以民主、自治精神的體現(xiàn)為其活動宗旨。社區(qū)村委會要達(dá)到這一要求，即應(yīng)在民主管理上建立或強化以下幾項工作制度：定期報告制度，社區(qū)村委會應(yīng)定期向社區(qū)監(jiān)事會報告其履行工作的情況，并聽取、征求其意見，匯報近期工作要點；社區(qū)村委會還應(yīng)定期向社區(qū)成員代表大會匯報有關(guān)工作，接受其評議；村務(wù)公開制度，社區(qū)村委會應(yīng)將財務(wù)、政務(wù)、事務(wù)等方面的情況以公開欄的形式向全體社區(qū)成員公開；服務(wù)承諾制度，社區(qū)村委會為社區(qū)成員提供的服務(wù)項目應(yīng)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，自覺接受社區(qū)成員的檢查和監(jiān)督；考核評議制度，社區(qū)村委會應(yīng)定期接受社區(qū)成員及社區(qū)監(jiān)事會的考核評議，社區(qū)成員對社區(qū)村委會工作滿意率低的，或社區(qū)村委會成員有嚴(yán)重失誤等情節(jié)的，社區(qū)監(jiān)事會應(yīng)及時對社區(qū)村委會的班子進(jìn)行調(diào)整。

  第四、完善民主監(jiān)督制度，為使民主監(jiān)督制度得到強化，必須作好兩項工作：一是組建社區(qū)監(jiān)事會，社區(qū)監(jiān)事會作為社區(qū)成員代表大會閉會期間的常設(shè)民主議事工作機(jī)構(gòu)，是社區(qū)議事層，它由轄區(qū)內(nèi)的知名人士、人大代表、政協(xié)委員、村民代表、單位代表等有關(guān)方面人員組成。社區(qū)監(jiān)事會的職責(zé)主要是協(xié)商、監(jiān)督。具體說來，它對社區(qū)建設(shè)的大事，可以提出建議；就社區(qū)公眾關(guān)心的問題，與社區(qū)各有關(guān)方面協(xié)商，并向社區(qū)成員代表大會、社區(qū)村委會反饋；它有權(quán)對社區(qū)組織及政府部門提出意見，并對社區(qū)村委會的工作進(jìn)行民主評議和實行監(jiān)督。二是為村民直接監(jiān)督提供制度保障，讓村民充分參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)管理建設(shè)中去。

  3、社區(qū)要達(dá)到自治還有一個重要的條件，那就是要有相對獨立自主的財權(quán)。比較可行的做法是由市或區(qū)的人民代表大會作出預(yù)算，為每一個社區(qū)自治組織專門劃撥一筆?？畹矫恳粋€社區(qū)自治組織自己獨立賬戶。這筆?？钣缮鐓^(qū)自治組織獨立支配、財務(wù)獨立審核。其它任何政府部門不得挪用或侵占這筆資金。這樣自治才可能得到最可靠的、財政上的保證，現(xiàn)行社區(qū)自治不足與沒有相獨立的財源有很大的關(guān)系。

結(jié)  語

　在本報告中，對于社區(qū)自治中所出現(xiàn)的一系列問題，我們本著理論上恰當(dāng)、現(xiàn)實中可行的原則，進(jìn)行了歸納與整理，并提出了對策。但無論如何，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，盡管法律上明文規(guī)定社區(qū)自治為時已久，但實際上社區(qū)自治一直受到各種現(xiàn)實條件的制約，沒有辦法充分實現(xiàn)，甚至可以說在很大程度上是沒有實現(xiàn)的。針對這種狀況的解決途徑，可以是多樣的，多層次的。在這個意義上，本文也許只能算作是各種嘗試中的一個，社區(qū)自治的真正實現(xiàn)，就現(xiàn)實制度這一點而言，要走的路還很長。