人民銀行履行國債監(jiān)管職能的問題及對策建議

sallypeng 2007-02-21

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　　人民銀行作為國債管理和監(jiān)督部門，在規(guī)范國債運行秩序，規(guī)避國債資金風(fēng)險，維護投資人權(quán)益，促進國債市場健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。尤其是隨著儲蓄國債(電子式)2006年7月1日的問世，我國國債品種逐漸豐富，國債市場日趨復(fù)雜，對人民銀行履行國債監(jiān)管職責(zé)的要求也越來越高。但在實際工作中，由于國債管理機制不健全等多方面因素的制約，人民銀行國債監(jiān)管還存在著一些問題。人民銀行如何充分發(fā)揮監(jiān)管職能作用，加強對儲蓄國債的管理，是當(dāng)前值得深入研究的現(xiàn)實課題。

　　人民銀行履行國債監(jiān)管職能中存在的問題

　　缺乏完善的國債法律體系，導(dǎo)致國債監(jiān)管難作為。國債法律體系不健全，是人民銀行國債監(jiān)管難作為的根本原因。一是監(jiān)管職責(zé)缺乏法律界定。人民銀行雖有國債監(jiān)督和管理職責(zé)，但沒有專門的法律明確規(guī)定人民銀行的國債監(jiān)管地位、職責(zé)和任務(wù)，監(jiān)管只能以一些相關(guān)的管理辦法、發(fā)行文件為依據(jù)，嚴(yán)重制約了人民銀行國債監(jiān)管職能的發(fā)揮。二是監(jiān)管處罰缺乏法律依據(jù)。人民銀行在履行監(jiān)管職能時，由于缺乏法律和法規(guī)依據(jù)，對承銷機構(gòu)的違規(guī)行為無法進行有效的制約和處罰，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題只能以“責(zé)令整改”來處理，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果。三是監(jiān)管模式缺乏統(tǒng)一規(guī)定。人民銀行對國債的監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管指標(biāo)等沒有統(tǒng)一的模式，也影響了對國債的有效監(jiān)管。
　　缺乏統(tǒng)一的國債監(jiān)管機制，導(dǎo)致國債監(jiān)管難執(zhí)行。缺乏明確、統(tǒng)一、獨立的政府管理，導(dǎo)致多頭管理、多重管理和規(guī)則不統(tǒng)一一直是國債市場發(fā)展存在的主要問題。人民銀行負(fù)責(zé)管理金融機構(gòu)，證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券市場和期貨市場的監(jiān)管，而財政部則是國債的發(fā)行機關(guān)，對國債的發(fā)行和交易進行監(jiān)管。三個部門的監(jiān) 管職責(zé)不清、界定不明，一方面使國債發(fā)行流通中出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象，浪費了監(jiān)管資源；另一方面，又可能在一些領(lǐng)域產(chǎn)生監(jiān)管真空，使違法者有機可乘。監(jiān)管機制不健全，影響了國債市場的正常發(fā)展，也給人民銀行的國債監(jiān)管工作帶來了困難。
　　缺乏先進的監(jiān)管方式和手段，導(dǎo)致國債監(jiān)管難到位。監(jiān)管方式和手段的滯后，是人民銀行國債監(jiān)管難到位的主要原因。憑證式國債的發(fā)行方式?jīng)Q定了其發(fā)行操作的封閉性，每一個承銷商都自成體系，發(fā)行計劃、數(shù)額分配、發(fā)售網(wǎng)點等均由承銷商自行決定，人民銀行只能通過統(tǒng)計發(fā)行周報和持有量月報被動、滯后地了解發(fā)售情況，對國債監(jiān)管很難做到科學(xué)、合理、及時。隨著記賬式國債和儲蓄國債(電子式)的相繼面世，國債發(fā)行正逐步走向“無紙化”、“電子化”，盡管儲蓄國債(電子式)實現(xiàn)了實時查詢，在客觀上對試點銀行和中央國債登記公司起到了自動監(jiān)督作用，但因國債監(jiān)管電子化建設(shè)滯后，信息不暢，人民銀行的監(jiān)管方式還是以實地檢查和審核報表為主，難以形成實時動態(tài)監(jiān)管。
　　缺乏有力的監(jiān)督檢查，導(dǎo)致國債監(jiān)管難奏效。監(jiān)督檢查力度不夠，影響了人民銀行國債監(jiān)管的成效。一是思想認(rèn)識不到位。因國債發(fā)行和兌付都由承銷機構(gòu)自行完成，與基層國庫部門特別是縣支庫沒有直接聯(lián)系，加之近幾年基層網(wǎng)點很少有國債發(fā)行任務(wù)，基層國庫工作人員逐漸產(chǎn)生了“事不關(guān)己”的思想。二是監(jiān)管力量薄弱。國債監(jiān)管是一項專業(yè)性很強的工作，目前基層人行專職的國債經(jīng)辦人員配備很少，且業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。三是現(xiàn)場檢查力度不夠。人民銀行國庫部門擔(dān)負(fù)著對國債發(fā)行兌付進行管理和監(jiān)督的雙重職責(zé)，但因人手少、任務(wù)重，對承銷機構(gòu)及兌付網(wǎng)點的現(xiàn)場業(yè)務(wù)檢查頻率不高，處罰也大多停留在通報、警告等措施上，監(jiān)管難以取得實質(zhì)性效果。

　　人民銀行充分發(fā)揮國債監(jiān)管職能作用的對策建議

　　完善國債法律體系，確立國債監(jiān)管法律地位。一是加快國債立法的進程。盡快制定和出臺一部《國債法》或《國債管理條例》，從法律上明確人民銀行對國債發(fā)行、兌付的監(jiān)督管理權(quán)限和職責(zé)，確保人民銀行國債監(jiān)管工作有法可依、有章可循。二是制定切實可行的處罰辦法。財政部、人民銀行應(yīng)聯(lián)手出臺《國債發(fā) 行、兌付核算操作規(guī)程及違規(guī)行為處罰辦法》和《國債監(jiān)管實施辦法》，對國債發(fā)行和兌付的各項操作進行具體、明確的規(guī)定，增強監(jiān)管措施和處理手段的威懾力，提高國債監(jiān)管的權(quán)威性。三是統(tǒng)一監(jiān)管模式。對國債監(jiān)管方式、內(nèi)容、指標(biāo)等進行統(tǒng)一規(guī)范，建立對國債承銷機構(gòu)、兌付網(wǎng)點的年審制度，從制度上規(guī)范監(jiān)管程序，細化操作規(guī)定，為籌資主體和投資主體創(chuàng)造一個良好的融資環(huán)境。
　　健全國債監(jiān)管機制，促進國債市場健康發(fā)展。一是制定《國債市場管理辦法》，通過法律的形式明確界定各監(jiān)管職能部門的監(jiān)管職責(zé)，避免交叉監(jiān)管或重復(fù)監(jiān)管。二是建立協(xié)調(diào)聯(lián)動監(jiān)管機制。要加強人民銀行與財政部門的聯(lián)系與信息溝通，發(fā)揮各自監(jiān)管優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力。三是統(tǒng)一國債監(jiān)管機制。建議成立一個專門的國債監(jiān)督管理委員會，賦予其獨立完全的監(jiān)管職能，對國債市場的參與者進行執(zhí)法檢查和監(jiān)督。
　　創(chuàng)新國債監(jiān)管手段，提高國債監(jiān)管效率。改進國債監(jiān)管滯后的方式和手段，是提高人民銀行國債監(jiān)管效率的必要措施。人民銀行應(yīng)充分利用已開通的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)以及正在逐步推廣的財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，積極構(gòu)建國債實時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息共享。可借鑒“人民幣結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)”中人民銀行賬戶監(jiān)管的成功經(jīng)驗，由財政部和人行聯(lián)合開發(fā)并推廣“國債電子化監(jiān)管綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，實現(xiàn)各承銷機構(gòu)與人民銀行、財政部門的系統(tǒng)互相對接，信息資源及時共享，從而對國債發(fā)行、兌付、債權(quán)記錄以及資金清算的全過程進行實時監(jiān)控、動態(tài)反映，有效杜絕各種違規(guī)、違章行為，確保監(jiān)管的及時性和準(zhǔn)確性。
　　加大國債監(jiān)管力度，防范國債資金風(fēng)險。一是轉(zhuǎn)變觀念，提高思想認(rèn)識。二是充實國庫人員，提高干部隊伍素質(zhì)。建議縣級人民銀行單設(shè)國庫機構(gòu)，按照國庫崗位職責(zé)要求，充實國債專職人員，并保持國庫機構(gòu)和人員的相對穩(wěn)定，同時，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提高國債人員的綜合素質(zhì)和監(jiān)管水平。三是加大現(xiàn)場檢查的力度，提高監(jiān)管實效。要樹立“大監(jiān)管”的理念，整合監(jiān)管力量，共同執(zhí)法；要建立現(xiàn)場檢查制度，對國債經(jīng)辦單位進行定期或突擊檢查，避免違規(guī)操作行為；要加大非現(xiàn)場檢查力度，建立信息報送考核機制，嚴(yán)格要求承銷機構(gòu)認(rèn)真進行日常統(tǒng)計和信息反饋，提高監(jiān)管準(zhǔn)確性；要加大反假防偽宣傳力度，嚴(yán)把兌付關(guān)，確保國債資金的安全。
　　(作者單位：人行湖南省邵陽市中心支行)
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